對衡陽市小城鎮建設的調查與思考

符娟

【摘 要】 文章介紹了衡陽市小城鎮建設取得的成效，分析了存在的問題，提出了解決問題的基本方法。要突出規劃先行，加快健全小城鎮建設規劃體系；要全力破解資金難題，巧引小城鎮建設的投入活水；要培育壯大特色產業，提升小城鎮吸納能力；要建立健全體制機制，提高小城鎮建設管理效能。

【關鍵詞】 小城鎮建設；成效；問題；解決方法；衡陽市

小城鎮建設是事關全面建成小康社會的一項重要工作。為探尋衡陽市小城鎮建設的相關情況，本人深入衡南縣三塘鎮、衡東縣新塘鎮、珠暉區茶山坳鎮實地察看小城鎮建設情況。通過調查研究，對衡陽市小城鎮建設的基本情況有了深入的了解，并就如何進一步推進衡陽市小城鎮建設形成了自己的一些想法，現將相關調查與思考總結如下：

一、形勢較好，發展較快

全市現有各類小城鎮520個，包括116個建制鎮、69個鄉（含1個民族鄉）、335個集鎮，其中全國重點鎮16個、省級示范鎮3個、省級中心鎮9個、省級特色鎮15個、市重點鎮21個。2014年末，全市小城鎮建成區面積312平方公里，城鎮人口354.36萬人（其中市本級110.55萬人），城鎮化率48.5%。可以說，衡陽市小城鎮建設的發展還是比較快速的，形勢也是喜人的，而這一態勢主要體現在“三個強化”：一是強化規劃編制。從調研的情況來看，凡是建設發展較好的鄉鎮，普遍結合實際、立足長遠編制了規劃，并且規劃執行落實比較到位。而沒有編制規劃，或規劃執行不力的鄉鎮，總體呈現出功能不全、秩序混亂的現象。二是強化資金投入。目前，大部分鄉鎮仍是“吃飯財政”，在保運轉的基礎上抽調小城鎮建設資金，壓力很大。一批小城鎮建設成效明顯的鄉鎮，都積極創新思路、主動作為，采取多形式、多渠道籌資方式，重點依靠土地開發、以地生財。三是強化基礎建設。近5年來，全市每年投入小城鎮基礎設施建設的資金均在10億元以上，小城鎮建設已由簡單的“路平、溝通、燈亮”升級為“兩型”發展模式，所有建制鎮都實現了“五通”（通水、通電、通路、通電話、通有線電視）。

二、壓力不小、困難不少

1、規劃覆蓋不廣

一是規劃不健全。由于規劃不健全，致使有的鄉鎮小城鎮建設無章可循、無序發展，建設的隨意性和盲目性嚴重。二是建設標準低。建制鎮規劃普遍標準不高、功能不全，導致建設時功能不全、品位不高、結構不優。全市相當一部分小城鎮重地上建設輕地下建設，重主體工程輕配套設施，道路、綠化、路燈、環衛等基礎設施落后，全市建有自來水廠的鄉鎮不足80%。三是監管難到位。忽視規劃、監管不力的現象較為突出，隨意變更規劃的情況時有發生，少數鄉鎮違法用地和違規建房較嚴重，一些不具備條件的鄉鎮違規建設小高層。

2、綜合投入不足

資金壓力大是當前全市小城鎮建設面臨的普遍障礙、最大瓶頸。一是本級財源弱。縣鄉財政實行分稅制，分灶吃飯、自籌平衡，鄉鎮財政普遍緊張。一部分鄉鎮通過“以地生財”盤活小城鎮建設資金，但由于鄉鎮建設或開發用地少之又少，用地指標過緊，加之土地報批手續很嚴，工作難度不小。尤其是城郊鄉鎮，既沒有土地出讓權力，也沒有土地出讓金的返還分成政策。二是上級支持少。市財政小城鎮建設專項資金每年只安排300萬元，各縣市區財政每年也只象征性地安排50-100萬元，無疑是杯水車薪。2006年省委省政府出臺文件，要求鄉鎮土地出讓金的70%返還鄉鎮，但實際上只有48個省市重點鎮享有10%的土地出讓金。三是民間融資難。在小城鎮建設上，各地運用市場手段不夠，沒有形成放開搞活的局面，同時，由于缺乏財政資金的引導和撬動，小城鎮投資缺乏有效的調控手段，很難形成多元化投入的格局。

3、產業支撐不力

一是產業規模小。大部分鄉鎮都發展了一些產業，但投資規模不大、“小打小吹”居多、支撐能力有限。二是產業檔次低。大部分鄉鎮缺乏主導產業，骨干企業、拳頭產品少，多以第一產業為主，現有產業不能形成完整的產業鏈，低端缺市場、中端缺質量、高端缺深加工和高附加值，產業關聯度低，輻射帶動能力不足。三是盲目搞產業。產業發展缺乏規劃，發展帶有盲目性，不結合本地實際，而且引進的大多是化工、水泥等高污染企業，對農村環境破壞很大。

4、體制機制不順

一是機構設置不合理。鄉鎮城鎮建管體制較為混亂，各縣市區對鄉鎮建管站（所）管理方式不一，有的歸口住建部門，有的歸口規劃部門，有的三四個鄉鎮才在原區公所所在地設一個建管站。而且，這些站所普遍缺乏專業人才，經費短缺，隊伍老化，人手不夠，無法正常履行指導、監管職能。二是政策法規不健全。比如，在用于公共照明的居民用電附加費和居民垃圾處理費的收取上，政策規定只能對縣城以上城市居民收取，所以鄉鎮一級小城鎮的路燈電費、垃圾處理費全靠鄉鎮財政“埋單”，財力薄弱的鄉鎮不堪重負。一些法律法規存在盲區，如村民自建住房就不適用《建筑法》。三是保障體系不完善。近年來，轉移到小城鎮的農村剩余勞動力人數呈迅速遞增的態勢，各項社會保障制度如住房、教育、社會保險等不配套，農民進鎮后顧之憂明顯。

三、前景喜人、形勢催人

當前，小城鎮建設已成為我國新型城鎮化建設最具活力的組成部分和主導力量。為此，衡陽市應該高度重視、大力推進小城鎮建設。具體來說，重點要在以下幾個方面著力：

1、突出規劃先行，加快健全小城鎮建設規劃體系

要把“美麗村鎮”規劃作為小城鎮建設的頭等大事來抓，力爭全市鄉鎮100%全覆蓋，到2017年底前全面完成全市所有鎮區（集鎮、鄉）規劃的修改或制定工作。對縣里的鄉鎮來講，要突出規劃特色。鄉鎮土地利用總體規劃應與小城鎮建設規劃相銜接，為今后小城鎮建設留足發展空間。要著力避免“千城一面”的感覺，盡可能保留鄉村原有的地理形態、生物多樣性，注重傳承文化、留存記憶。對城區的鄉鎮來講，要對接中心城區規劃。為中心城區發展預留空間。

2、全力破解資金難題，巧引小城鎮建設的投入活水

一是政策籌資。各縣市區要積極落實好市委、市政府出臺的《關于進一步加強和改進鄉鎮工作的意見》，配套出臺文件，嚴格落實土地收益返還政策，100%返還鄉鎮用于小城鎮發展和基礎設施建設。同時，在小城鎮征收的城市建設維護稅、公用事業附加和市政基礎設施建設配套費等要實行先收后返，專項用于小城鎮的建設。二是項目爭資。支持和鼓勵建制鎮申報國家和省級小城鎮建設重點鎮，爭取更多的項目和資金支持。支持重點鎮申報國家、省支持的安全供水、污水處理和垃圾無害化處理等項目資金。三是社會集資。根據“誰投資、誰所有，誰經營、誰受益”的原則，鼓勵地方、集體、個人和外商采取獨資、合資、合作經營等方式參與小城鎮的基礎設施建設。特別要鼓勵農民帶資進鎮，興辦實業，以資參股，參與小城鎮建設。四是以地生財。結合并鄉（鎮）合村工作，積極開展遷村并點、土地整理、開發利用荒地和廢棄宅基地等工作，想方設法盤活土地存量。根據每年的耕地轉用計劃，安排一定指標作為小城鎮建設啟動用地，各縣市區原則上不得擠占重點小城鎮的建設用地指標。

3、培育壯大特色產業，提升小城鎮吸納能力

按照“一鎮一業”的思路，宜工則工、宜農則農、宜商則商、宜旅則旅，科學確定小城鎮主導產業，構建小城鎮產業發展支撐體系。一要加強產業集聚。大力推進小城鎮產業集中區建設，探索實行遷出地和引入地產值分列、稅收分成、土地置換等辦法，積極引導企業向輻射力強的鄉鎮集中，大力支持同質同行企業向同一鄉鎮集聚，鼓勵企業跨鄉鎮向重點鎮聚合。二要促進商貿流通。積極扶持、引進商貿流通企業、社會投資者，鼓勵有條件的示范特色鎮建設區域商貿物流中心，發揮小城鎮鎮級流通輻射集聚能力，發展鄉鎮分撥配送中心。三要努力增加就業。新型城鎮化的核心是人的城鎮化。因此，小城鎮建設必須結合本地資源優勢，集中力量打造具有地方特色的產業，形成產業競爭優勢，帶動當地農民進鎮務工、定居生活，實現農村就地城鎮化、農民就地市民化。

4、建立健全體制機制，提高小城鎮建設管理效能

一是健全管理機構。市縣政府成立小城鎮建設領導小組，建立健全小城鎮規劃建設管理工作協調、調度和督查制度，研究有關政策，及時解決發展中存在的困難和問題。二是加強隊伍建設。各鄉鎮按照“小機構，大服務”的方向，建立健全小城鎮管理機構，重點鎮要設立小城鎮規劃建設辦公室，一般建制鎮要有專職人員進行管理。市縣業務主管部門要加強對鄉鎮的業務指導，提高人員素質。縣級財政要保障必要的辦公經費。三是強化考核考評。建立小城鎮建設綜合評價體系，實行縣（市）、鎮二級小城鎮建設工作目標考核責任制，加強對小城鎮建設工作的評比考核。制定出臺加強小城鎮管理的規章制度，形成一套完善的城鎮管理規范，逐步把小城鎮管理納入規范化、法制化軌道。

【參考文獻】

[1] 藍楓.發展小城鎮核心是人的城鎮化[J].城鄉建設，2014（5）20-24.

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