我所經歷的破產法立法過程

李曙光

我與破產法結緣不得不提到一位著名人物，他也是我的同鄉—曹思源。

記得在1985年，我曾隨曹思源一起去北大宣講新中國第一部國企破產法。曹思源還編寫了一本有關破產法的小冊子，到處散發。可以說，他為破產法在中國早期的傳播做出了重要貢獻，慢慢地我也被破產法所吸引。當時，通過曹思源和破產法的宣傳，我還認識了幾位有意思的朋友。如沈陽市工商行政管理局集體經濟辦公室主任韓耀先，他主導了“中國破產第一案”沈陽防爆器材廠的破產。1986年8月3日，中國青年報攝影記者鄭鳴所拍攝的“倒閉廠長的滋味”的照片，定格了改革最陣痛的表情，并獲得了當年全國攝影大獎。中央電視臺經濟部編導傅思，他用中央電視臺的直播鏡頭記錄了第六屆全國人大常委會第17次會議審議討論破產法的會議過程，引起極大的社會反響。這些人和事在我心中留下了深刻印象。

1986年12月2日，《中華人民共和國企業破產法（試行）》正式出臺，但該法僅適用全民所有制的國有企業，而且是試行。當時反對的聲浪太大，用試行的辦法是鄧小平政治智慧的體現。有試行字樣的法律，破產法是第一個，開創了先河。同時，該法雖然頒布了，但生效要等《全民所有制工業企業法》試行滿三個月后。當時沒有企業法，1988年8月1日企業法才頒布實施，我很清楚地記得，破產法是1988年11月1日正式實施，其他法律都沒有這種情況。一部法律出臺后應該是大刀闊斧地實施，而破產法很低調，1989年全國各級法院受理的破產案件只有98件，到1990年降到32件。

1986年企業破產法通過之后，我參與了曹思源組建全國第一家企業兼并與破產事務所的工作。因為我當時正在中國政法大學讀博士，起先只承擔一些兼職研究與學術組織工作，1989年我成為這家事務所的兼職副所長。1992年和1993年連續兩年，我們與國務院國有資產管理局共同舉辦了第一屆和第二屆全國企業產權流動與破產研討會，均由我擔任會議主持人，國際破產協會也專門派來專家參加會議。這兩場研討會在當時產生了巨大的社會影響，并導致了1986年破產法實施之后國內新一撥破產兼并的熱潮。1993年3月，《經濟日報》的一位記者到福建做調研，了解到30多家國有企業的經營情況后寫了一個內參，內容大致是：中國國有企業狀況非常不好，一些企業連年虧損，可政府沒辦法，還要通過財政輸血養著這些企業，我們有一個破產法，為什么不去用它。這個內參到了當時的副委員長、書記處書記王漢斌手上，引起重視，王漢斌寫了一封信給當時的朱镕基副總理，大意是：這個記者的調研報告請朱總理一閱，虧損的國有企業老用政府的補貼對整個經濟發展不利，我們1986年就頒布了破產法，法律的作用沒有發揮出來，破產法可以用一用，請朱總理研究。朱總理連夜把文件批示給國家體改委主任李鐵映、常務副主任賀光輝以及國家經貿委主任王忠禹。大意說：漢斌同志的意見很重要，要盡快研究，拿出解決國有企業破產的辦法來。經貿委王忠禹主任立即又把朱總理的批示批給了陳清泰副主任。

陳清泰副主任是一位非常開明、開放，很有改革思想的領導。看到朱總理批示后，1993年7月的一天，他與當時的企業司蔣黔貴司長找到曹思源和我去開會，讓我們拿意見。在那次小型會議上，我提出我們對于國企破產關閉的現實狀況不是很了解，能否成立一個專門調研組，到各地進行調研，摸摸狀況。國家經貿委接受了這個建議，并由經貿委結構調整處副處長狄娜與我共同起草報告，就調研的設想、目的、人員組成以及調研路線、內容、機構提出建議。我們這篇報告在一周之內就報給了朱總理，朱總理很快做了第二個批示，由國家經貿委牽頭組成調研小組，并破例批了一筆10萬人民幣的政策調研專項資金。由總理批專項調研經費這在當時是絕無僅有的。調研小組由5人組成，企業司蔣黔貴司長牽頭，成員有結構調整處狄娜、駢繼紅（后郭小偉），中國工業經濟協會李力強以及我。

1993年年底，我們這個國企破產專題調研組，跑了數個城市與數十家國有企業。在深圳調研時住在深圳迎賓館，還見到了正在那養病的習仲勛同志，印象深刻。經過兩個多月的調研，我們發現國企破產難度主要表現在兩點上，朱總理后來概括為：人往哪里去？錢從哪里來？怎么解決這些難點問題，國家經貿委專題調研組最后搞了一個報告，第一次提出建議制定一部新的適應市場經濟的破產法，或者是修改現行破產法，同時解決職工安置與銀行呆壞賬問題。報告上去不到一個星期，朱總理就批下來，要22個部委進行討論，要我們專題調研組立即拿出一個具體的政策辦法。1994年3月，我們起草了后來被稱為59號文件的雛形。在這一過程中，關于制定一部新的破產法的建議朱總理轉給當時的委員長喬石，喬石委員長批給了人大法工委、財經委，1994年人大財經委開始成立新破產法起草小組，組長是經濟學家董輔礽，副組長為人大財經委副主任張彥寧。最早的領導小組成員還有原財經委委員、兵器工業總公司原總經理來金烈，財經委辦公室副主任吳春生，財經委工作人員王文越以及我。這段時間，我一方面幫助國家經貿委起草完善59號文件，另一方面作為張彥寧牽頭的調研小組成員到各地進行立法調研。

最初國務院想制定一個全國性的國企破產政策，后來朱總理決定先搞試點，第一批試點了18個城市。1994年10月25日《國務院關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》（國發[1994]59號）出臺，這個文件第一稿就是我與狄娜執筆的。文件的中心精神，是解決兩個問題：第一是解決職工往哪里去的問題。當時有一件事情引起很大的震動，即重慶針織總廠的破產。重慶針織總廠是一家老牌國有企業，曾經租借了北京東方租賃公司價值1個億的設備，欠租賃費和利息幾千萬元，債務由重慶市政府紡織局做擔保。當時北京市中院受理了東方租賃公司訴重慶針織總廠返還利息和租賃費的訴訟，判定重慶針織總廠敗訴。重慶針織總廠和重慶紡織局連夜商議方案，決定破產。東方租賃公司告到法院，北京市中院的法官法警帶槍到重慶針織總廠執行財產，把重慶紡織局局長辦公室都給查封了，所以后來國務院發文不允許政府擔保。結果重慶針織總廠的工人上街了，反對破產，重慶街上亂成一鍋粥。工人鬧得非常厲害，整整三天，數千工人上街游行，喊“我們要吃飯”“我們要毛主席”“我們要回到以前”，時任重慶市委書記肖揚親自到現場做解釋、安撫，最后才平息了風波。雖然重慶的事情影響很大，但大家認為搞不好的國有企業還是要破產，前提是要解決好職工安置的問題。

當時起草59號文件的時候，對如何解決破產國企職工的問題，我提出一個理論，后來概括為“人力資本補償理論”。職工在國企工作是在做貢獻，他們一直拿的是低工資，利潤的大部分被國家拿走了。理論上，一旦他們失業，國家要從拿走的利潤中拿出一部分來補償職工或提供社會保障，我將其稱為國企職工的“人力資本補償”或“清償歷史的勞動債權”理論。我把職工勞動債權分為“歷史的勞動債權”和“即時的勞動債權”。“歷史的勞動債權”是國家對國企職工的歷史負債；“即時的勞動債權”是現今的工資拖欠等負債。國企破產要職工走一個從身份到契約的路，就要給破產國企職工一個對價的補償，即解決“歷史的勞動債權”的補償問題。我在國內最早提出解決國企職工“歷史勞動債權”的問題。

第二個問題是解決錢從哪里來的問題。這里說的錢指的是兩筆費用：一個是職工安置費，第二個是國企破產后銀行資產負債表的虧損如何解決。職工安置和銀行債權是當時國企破產的兩大障礙。

關于職工安置費的來源，我們起草文件時，最后想到了土地。我們從上海浦東新區開發時批租土地與1992年修憲中得到啟示，即劃撥給國有企業的土地，交納土地出讓金后可以將土地使用權進行買賣，土地出售所得可以用來安置職工。當然，這筆錢還不夠，所以有了后來的“三家抬”政策，即企業、社會和政府各出一部分。

銀行反對破產主要是呆壞賬沖銷沒有資金來源，當時銀行貸款還未進行正常、次級、關注、可疑、損失的五級分類，銀行自身的商業化改革才剛剛開始。于是我們想到了建立呆壞賬準備金制度，即國際上通行的從貸款中提取1%的準備金來沖銷銀行的呆壞賬。有了這一制度，銀行也不反對破產了，甚至支持破產。59號文件發布后，大家從反對破產轉變為積極支持破產。

后來，國務院專門成立了國有企業改革領導小組，組長是當時的副總理吳邦國，下設國有企業兼并破產辦公室。從1995年起，全國國有企業的兼并破產工作轟轟烈烈展開，并迅速出現國企破產高潮。1995年、1996年，一下子四五千件破產案件都與59號文件的實施有關。于是，在實踐中出現了“假破產、真逃債”的現象，有的地方搞“換殼經營”或“企業分立”。為解決這一問題，1997年國務院制定了國發10號文件，朱總理提出“破產還債，關門走人”，以遏止各地的“惡意破產”現象。1996年破產試點城市擴展到56個，1997年擴展到111個城市，2000年破產試點基本全面推開，這就是政策性破產的概況。

我認為，從1994年到2004年是新破產法立法的10年準備期。反思政策性破產，在中國國有企業有破產法都不能破產的情況下，能把國有企業的破產推動起來，應該說政策性破產是有歷史功績的。但在10年政策性破產中，真正保護市場經濟中債權人的概念還沒有完全樹立起來，一些試點城市和企業還是想投機取巧，撈各種政策優惠，出現了一些“假破產、真逃債”、損害債權人特別是擔保債權人利益的行為與現象。所以政策性破產注定不能長久，市場經濟還是要靠法律規則治理，還是要建立有信用的商業環境。2008年政策性破產進入尾聲。

1995年到1999年，我的工作重心主要是參與國有企業破產試點的政策指導工作以及新政策的出臺、解釋，并且參與亞洲開發銀行、世界銀行對中國改革的政策支持、國際經驗研究以及相關官員培訓的工作。2000年2月，我到哈佛大學法學院作訪問學者，較完整地學習了美國的破產法制度。2001年5月歸國后，我組建了中國第一家破產法研究機構—中國政法大學破產法與企業重組研究中心。

2003年全國人大重新成立了新破產法起草小組。我回到新破產法起草小組，參與設計了破產法的幾個重要制度，包括管理人制度、重整制度，在破產法的國際經驗借鑒和新破產法的社會宣傳方面做了大量工作。當時那一屆全國人大的決心很大，原副總理吳邦國是委員長，提出5年之內一定要完成新破產法的立法。對這個決策我也起了一些作用。2003年年初，當時全國人大在人民大會堂開5年立法規劃座談會，請了幾位專家，每人談15分鐘，我當時講了40分鐘，因為我準備了一份2萬字的報告，重點談加快新破產法立法問題，也談到公司法、證券法與反壟斷法的立法修法問題。2004年5月和2006年6月，全國人大財經委召開了兩次重要的破產法會議，全國人大常委會副委員長李鐵映、全國人大財經委主任委員傅志寰、新破產法起草小組組長、原湖北省委書記賈志杰參加了這兩次會議，我被安排在會上做了重點發言。這兩次會議為新破產法的通過奠定了重要基礎。

2006年8月27日十屆全國人大常委會第二十三次會議審議并表決通過了《中華人民共和國企業破產法》，這是新中國第一部遵循市場經濟規律的破產法。大會表決時，我就在現場。當人大常委們以157票贊成、2票反對、2票棄權的高票通過這部法案的時候，我不禁感慨萬千。

會后，我接受了新華社、人民日報、中央電視臺等70多家媒體的采訪。從1993年提出立新法的建議，1994年開始起草，2003年重新搭班子，到2006年新破產法出臺，我很慶幸能夠從頭到尾參與破產法的立法進程。這一過程雖然起伏跌宕，但是總的來說是一個認知、發現真理的過程。新破產法雖已頒布實施，但是這一破產法還只是“半個破產法”。我們市場經濟中還沒有個人破產、事業單位破產以及市場其他主體破產的規則，破產法實施得也不順利，破產案件太少。但是，筆者仍然認為中國的市場經濟與破產法的前景是光明的。

（作者為中國政法大學教授、博士生導師、研究生院院長、破產法與企業重組研究中心主任。本文是《破產法的轉型》一書的自序）

責任編輯 尚國敏