煤炭行業須正視資源稅“全面改革”的影響

文/石建勛 蒲 敏

煤炭行業須正視資源稅“全面改革”的影響

文/石建勛 蒲 敏

繼財政部5月10日發布關于全面推進資源稅改革的通知后，6月30日國家財政部稅政司、稅務總局財產和行為稅司負責人就全面推進資源稅改革答記者問表示，自2016年7月1日起，我國將全面推開資源稅改革，全面實行從價計征，全面清理收費基金，啟動水資源稅試點，向世界彰顯我國發展綠色經濟的決心。

一個問題由之提出來：煤炭行業該如何正視并應對資源稅“全面改革”推進的影響?

煤炭行業對資源稅 “全面改革”寄予期待

資源稅，是為保護和促進國有自然資源的合理開發與利用，適當調節資源級差收入而對在我國境內開采各種應稅自然資源的單位和個人征收的一種稅。

1984年，我國開始對煤炭、石油和天然氣三種礦產品征收資源稅，后將鐵礦石等部分金屬礦產品和其他非金屬礦產品逐步納入征稅范圍。1993年12月25日，我國重新修訂頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》。繼2010年新疆進行石油、天然氣資源稅改革從價計征試點，2011年 11月 1日，根據修訂后的《資源稅暫行條例》，全國石油和天然氣領域采取從價計征資源稅后，2014年12月1日煤炭業資源稅也由從量計征改為從價計征。應該說，資源稅開征31年來，在一定程度上發揮了組織收入、調控經濟、促進資源節約集約利用和生態環境保護的作用。

然而，隨著我國進入新的發展階段，現行資源稅制度不能很好適應經濟體制改革和資源節約型、環境友好型社會建設的需要，弊端日益暴露出來，這突出反映在：計稅依據缺乏彈性，不能合理有效調節資源收益；征稅范圍偏窄，許多自然資源未納入征收范圍；稅費重疊，企業負擔不合理；稅權集中，不利于調動地方積極性。這些弊端，資源稅改革一直走在前面的油氣業體會猶深。

中央決定全面推進資源稅改革，就是要順應經濟形勢發展需要，完善資源稅制度，從根本上解決現行資源稅的弊端。其主要內容可概括為五個方面：

一是擴大征稅的范圍。除了已經納入征稅范圍的礦產 （原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦）和固體鹽之外，將水、森林、草場、灘涂等資源納入征稅范圍，并率先在河北省開展水資源費改稅試點，條件成熟后在全國全面推廣。

二是全面推廣從價計征方式。目前，僅有石油、煤炭等 6種資源實行從價計征資源稅，還有100多種是從量計征。此次全面改革，要對絕大部分礦產品實行從價計征，只對經營分散、多為現金交易且難以管控的粘土、砂石等少數礦產品，才從便利征管出發，依然實行從量定額計征。

三是全面清理收費基金。此次改革將全部資源稅目礦產資源補償費降為零，停征價格調節基金，取締地方針對礦產資源違規設立的收費基金項目，避免資源稅費重疊，有效減輕企業負擔，規范政府和企業的關系。

四是合理確立稅費水平。由中央統一規定了礦產品的稅率幅度。在規定的稅率幅度內，省級人民政府按照改革前后稅費平移的原則，并根據資源稟賦、企業承受能力等因素，對主要應稅產品提出具體的稅率建議，報財政部、國稅總局確定后核準實施。

五是合理設置稅收優惠政策。對于符合條件的采用充填開采方式、衰竭期礦山采出的礦產資源，資源稅分別減征50%、30%。同時，對鼓勵利用的低品位礦、廢石、尾礦、廢水、廢氣等提取的礦產品，授權省級人民政府根據實際確定是否減免稅收，以便地方政府因地制宜精準施策。

可以這么說，此次資源稅改革與以往的最大不同就在“全面”：涵蓋全面，全面推開改革，全面實行從價計征，全面清理收費基金，啟動水資源稅試點，涵蓋了征收范圍、征收方式、稅率、稅費關系、稅收優惠、稅權劃分等各個方面。其要旨，就在通過全面實施清費立稅、從價計征改革，理順資源稅費關系，建立規范公平、調控合理、征管高效的資源稅制度，有效發揮其組織收入、調控經濟、促進資源節約集約利用和生態環境保護的作用。

就煤炭行業來說，資源稅開征、從價計征改革在各行業中是走在前面的，改革中所承受的壓力也在各行業最大，因此對現行資源稅弊端的體會也更深，對資源稅改革全面推進必要性的認識也更到位，對資源稅改革的全面推進，也應當比其他行業更寄予期待。

煤炭行業從資源稅“全面改革”中可獲得利好

資源稅“全面改革”，有利于煤炭行業企業。其利好主要體現在三個方面。

其一是時機利好。推進資源稅改革，總的目標在于提高資源稅費水平，體現資源所有者權益，推動節能減排。從這個意義上講，資源稅改革就是明顯的加稅改革。而且，資源稅改革作為國家稅制改革的一個方面，應對資源環境壓力的必然之舉，向前推進也是早遲的事。但選擇什么時候推進改革，效果是不一樣的。對煤炭行業來說，資源稅的從價計征改革兩年前就已開始實施，現在推進“全面改革”只意味著消除弊端，有效解決資源稅制度存在的問題，不會帶來新的負擔；在經濟持續下行、資源產品價格持續低迷的現在，決定擴大資源稅征收范圍，對其他礦產資源全面實施改革，并積極創造條件，逐步對水、森林、草場、灘涂等自然資源開征資源稅，也既利于消除行業間的不公平，也不會一下子給油氣業帶來轉嫁成本負擔。

其二是減輕負擔。當前供給側結構性改革，一項重要任務就是減少稅費負擔、降低企業成本。過去，資源稅長期實行從量計征方式，不能隨著價格的變化而相應變化，導致價格下跌時資源稅負擔加重。這次全面改革重申從價計征，在資源價格普遍下跌的現在可以減輕企業負擔。過去企業的資源稅負擔并不重，但針對資源類企業征收的種種收費和基金項目繁多，客觀上存在稅輕費重、重復征收的問題，規模遠超過資源稅，不但造成資源稅費關系紊亂，也加重了企業負擔。據煤炭行業協會調查，煤價中逾7成由50余項稅費所構成，納入生產成本中的稅費占煤價20%，納入運輸成本的稅費占煤價超過50%。這次全面改革，強調“著力解決當前存在的稅費重疊、功能交叉問題，將礦產資源補償費等收費基金適當并入資源稅，取締違規、越權設立的各項收費基金，進一步理順稅費關系”，同時強調“合理確定資源稅計稅依據和稅率水平，增強稅收彈性，總體上不增加企業稅費負擔”，提出和確定適用稅率時，要“遵循改革前后稅費平移原則，充分考慮企業負擔能力”，都有利于減輕煤炭行業企業的稅費負擔。

其三是政策有利。我國煤炭資源豐富，但資源稟賦較差。原國家煤炭部曾研究得出結論，按照煤田構造復雜程度、煤層的穩定性、煤層埋藏深度和煤炭資源地質條件好壞分類，美國、澳大利亞、南非和哥倫比亞處于第1類，前蘇聯、印度、波蘭等處于第2類，英國、德國等處于第3類，其他處于第4類。我國煤炭資源總體上處于世界4個類別的第3類偏上水平。而且各地區煤炭品種和質量變化較大，分布也不理想。煉焦煤四個品種中，瘦煤、焦煤、肥煤有一半左右集中在山西，而擁有大型鋼鐵企業的華東、中南、東北地區，煉焦煤很少。在東北地區，鋼鐵工業在遼寧，煉焦煤大多在黑龍江。西南地區，鋼鐵工業在四川，而煉焦煤主要集中在貴州。適于露天開采的儲量少，僅占總儲量的7%左右，其中70%是褐煤，主要分布在內蒙、新疆和云南。由于開發強度增大，不少煤礦資源開采殆盡，延至深部開采，開發難度越來越大，開采工藝要求越來越高。

此次資源稅“全面改革”，提出加強礦產資源稅收優惠政策管理，提高資源綜合利用效率，明確規定“對符合條件的采用充填開采方式采出的礦產資源，資源稅減征50%；對符合條件的衰竭期礦山開采的礦產資源，資源稅減征30%”，“鼓勵利用的低品位礦、廢石、尾礦、廢渣、廢水、廢氣等提取的礦產品”，可以減稅或免稅，這也有利于煤炭行業企業。

不過，資源稅全面改革有一個疑點，就是煤層氣(瓦斯)抽采利用的資源稅究竟怎么征稅。過去煤層氣(瓦斯)抽采利用國家給補貼(每立方0.20元)也進展緩慢，現在反而要繳納資源稅，這會不會產生負面的影響值得關注。

煤炭行業在資源稅“全面改革”中須注意的問題

一是正視并應對水資源征稅壓力。此次資源稅全面改革，一個重要內容就是水資源征稅。這個征稅先在河北試點，試點成功后將在全國普遍推開。水資源征稅，采取水資源費改稅方式，將地表水和地下水納入征稅范圍，實行從量定額計征，對高耗水行業、超計劃用水以及在地下水超采地區取用地下水，適當提高稅額標準，正常生產生活用水維持原有負擔水平不變。據媒體披露，河北省開征水資源稅試點，地表水平均不低于每立方米(常溫常壓下等于1000千克=1噸) 0.4元，地下水平均不低于每立方米1.5元。這與過去每噸水只征收0.10元的水資源費相比，無疑有大幅增加。煤炭業作為用水大戶，必須正視水資源征稅帶來的壓力。

能源業中人都知道，水與能源從來是交互影響的，沒有水就沒有能源的開采，能源資源的開采離不開水資源的利用。能源產業作為工業用水大戶，在我國用水量的占比中高達40%以上。采煤行業的用水可以分為井上生產用水、井下生產用水與生活用水；洗煤行業的用水集中在濕法洗煤加工工藝中。研究表明，作為主要能源產業，煤炭業用水量巨大。2005年，國家發改委和山西省曾組織一個專題調研，調研結果顯示，國有煤礦每挖1噸煤損耗2.48噸的水資源。另有研究表明，我國煤礦每生產1噸煤還會污染2.5噸的水。而中國煤炭資源與水資源偏偏呈逆向分布，水資源的節約無論對社會對煤礦自身生存發展，都關系重大。

雖然有資料披露，我國原煤入選率目前62.5%，比5年前提高11.6個百分點，礦區礦井水利用率超過67%，但煤炭業耗水量巨大的現實沒有根本改變。所以國家在出臺的《關于促進煤炭安全綠色開發和清潔高效利用的意見》中要求，到2020年，全國煤礦原煤入選率達到80%以上，實現應選盡選。到2020年，煤矸石綜合利用率不低于75%；在水資源短缺礦區、一般水資源礦區、水資源豐富礦區，礦井水或露天礦礦坑水利用率分別不低于95%、80%、75%。

水資源征稅，要求煤炭業在開采與加工過程節約用水，同時采用先進技術實現水的回收利用。雖然，目前水資源征稅的稅率較低，對企業成本的影響不很明顯，但隨著水資源問題越來越凸顯，稅率不斷提高、稅負壓力越來越大是必然的。煤炭企業當早作打算。

二是積極配合地方政府精準施策。我國資源分布不均衡、地域差距較大，加之資源稅涉及地方政府與中央政府、地方政府與企業的關系，稅權過于集中，既不利于稅負公平合理，也不利于調動地方的積極性。所以，這次資源稅“全面改革”，將資源稅定位為共享稅，賦予了地方政府適當的稅權，這主要體現在三個方面：一是全面清理收費基金，二是合理確定資源稅稅率水平，三是加強稅收優惠政策管理。這三個方面的稅權適當賦予地方政府，地方政府能不能在與企業的利益博弈中做到科學、公正、公平，將對煤炭企業產生很大的影響。

過往清理收費工作的實踐表明，清理收費基金往往是前清后亂，屢屢出現反彈。如何將全面推進資源稅改革與清費工作相結合，避免清理收費基金落空走過場，也是煤炭企業必須面對的問題。

此外，在資源稅征收過程中，由于地方稅務機關對煤炭開采與洗選加工的專業技術標準不熟悉也不全面掌握，加之各地資源情況千差萬別，很難按照一個統一標準來評價，這極有可能在對煤炭資源開采的綜合減征率確定中出現偏差。煤炭企業當正確對待，主動幫助稅務機關避免偏差。上一輪改革，條例規定的煤炭業資源稅率幅度確定為2%～10%，但在實際執行過程，充分照顧了不同地區不同企業的具體情況，最終下來，十幾個省市區資源稅征收率低于3%。這告訴我們，通過深入細致的工作讓實際征收率不至過高，是可以爭取實現的。

（作者單位：重慶能源集團)

（責任編輯：劉宏偉）