網絡造謠進入政策議程的過程分析
——基于多源流理論的分析

羅芳芳

貴州大學公共管理學院，貴州　貴陽　550025

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網絡造謠進入政策議程的過程分析
——基于多源流理論的分析

羅芳芳

貴州大學公共管理學院，貴州貴陽550025

摘要：多源流理論是分析社會問題如何進入政策議程的一種方法，它對政策制定的全過程進行了解釋。本文采用多源流理論來分析2013年高級人民法院和高級人民檢察院頒布施行的《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》的制定過程。

關鍵詞：多源流；網絡造謠；政策制定

一、引言

不可否認，網絡的出現為人們獲取信息創造日益便利條件的同時，網絡造謠現象也越演越烈。尤其近些年，網絡造謠就像公共管理領域的一個“毒瘤”，大范圍、高速度地傳播，不僅污染了網絡環境，而且損害政府公信力，危害社會公共秩序，影響社會穩定和諧發展。

2013年9月，最高人民法院和最高人民檢察院發布了《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，它在打擊網絡造謠、保護網民合法利益、整頓網絡秩序等方面具有重要意義。網絡造謠是如何被建構的？出臺《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》的過程是如何發生的？究竟是什么觸發了這一政策的產生？

二、多源流理論分析框架

美國公共政策學家金登的多源流理論，試圖解釋了在眾多的社會問題中，為什么一些被決策者關注，而另外一些卻被忽略。該分析模型中存在著3條源流，分別是：問題源流、政策源流和政治源流。問題源流是反映社會狀況的數據、事件或其他形式，討論社會環境中存在的各種各樣社會問題，為什么一些被政策制定者關注，而另外一些卻被忽略。政策源流是指針對某一問題的多種意見和主張，這些意見和主張是由政策共同體中的成員提出來的。而政策共同體是指由官僚、國會委員會成員、學者和思想庫中的研究人員組成的一個網絡，網絡中的成員對某一政策領域中的社會公共問題進行共同關注。形象地說，就是在“原始的政策鮮湯”周圍“漂浮”著多種意見主張，這些意見和主張并不是簡單的“漂浮”，而是要經過相互碰撞，重新組合。也就是說，這些眾多的意見和主張，只有那些具有可行性和有價值的意見才能得到關注和采納。政治源流是指譬如公共情緒、利益集團間的競爭以及政府的變更等因素構成的。這些因素都是影響政治家關注社會公共問題，選擇是否制定政策的關鍵。

問題源流、政策源流、政治源流三條源流彼此是獨立的但又并非完全獨立。在一定的時間點上這三條源流會集合在一起，促使社會公共問題被提上政策議程，而這個時間點就被稱為政策之窗，也被稱為機會之窗。政策之窗打開的時間是有限的，如果錯過了機會，就可能會永久“關閉”，政策的制定也就變得遙遙無期了。因此，政策之窗的打開對于政策的制定意義重大。不過，根據金登的多源流理論，機會之窗打開之后，三條源流要實現匯合，還需要政策企業家的大力推動，當政策企業家在機會之窗打開的時候及時有效地匯合三條源流，那么該社會公共問題被提上政策議程的概率將會大大提高。因此，公共問題被提上政策議程的過程如圖1所示。

圖1

三、《解釋》的多源流模型分析

(一)問題流：網絡造謠問題如何被建構？

網絡的普及，促進了網民數量的增加。根據中國互聯網信息中心公布的數據來看，截止到2014年6月30日，網民的數量達到6.32億，手機網民數達到5.27億，互聯網普及率達到46.9%，中國成為名符其實的世界第一網絡大國。網絡的高速發展促進了網民數量的極速增長，但網民數量的極速增長卻造成了網民素質的參差不齊。一些素質不高的網民憑借網絡的虛擬性和便利性，匿名向數百、數萬計的網民同步發送不實信息，針對人們廣泛關注的事件或者公眾人物散布不實信息甚至進行惡意徘謗。

在法治社會，雖然言論自由是每個公民的基本權利，但是有的網民卻抓住網絡的匿名性、傳播速度快、傳播渠道多等特點，在發表言論的同時擾亂公共秩序，危害國家、社會乃至個人的合法利益。

2013年在新浪微博注冊的“QHH”被抓獲，他自賬號注冊以來，為了吸引廣大網民的注意，利用微博發布幾千條涉及誹謗內容的信息，以實現自己網絡名人的夢。QHH和LECS的造謠事件發生后，網絡造謠問題已經從個人素質問題上升到了網絡犯罪。由“QHH”和“LECS”這些熱點網絡造謠事件可以看出，我國網絡治理迫在眉睫，急需決策者制定相應政策來制止這些行為的發生。總的來看，網絡造謠這一社會問題遵循“問題——社會問題——公共問題”的路徑，最終衍變為政策制定者與社會各界廣泛關注的政策焦點問題。

(二)政策流：《解釋》的出臺過程

政府相關部門對造謠問題一直都有關注。他們試圖做到對網絡造謠進行嚴厲打擊的同時，也要保護網絡活力，保證大家能夠言論自由。因此，如何在保障公民言論自由的同時有效的打擊網絡造謠不僅是一個法律問題，更是一項公共治理問題。查閱相關資料可以發現，我國現行的法律體系中已有很多法律法規對懲罰造謠行為做出了規定。但這些規定都散布于《憲法》、《刑法》、《侵權責任法》等法律里面，但規定過于模糊，約束力不大。

隨著網絡技術的高速發展，國家先后出臺了相關的法律法規，約束網絡言論的同時保護網絡活力。2013 年8 月10 日由國家互聯網信息辦公室主辦的“網絡名人社會責任論壇”提出了網絡空間的“七條底線”；2013年8月12日文化部出臺《網絡文化經營單位內容自審管理辦法》等等，對于調整網絡秩序，保護網絡活力，促進網絡健康發展起到了積極作用。但是，不可否認的是，當前的網絡造謠現象已經成為互聯網傳播領域的毒瘤，其破壞力遠遠超出虛擬社會，危害巨大。而針對網絡謠言的現有法律法規較少，且多數是部門規章，缺少一定的法律效力，而且規定中的懲戒力度明顯較小，沒有專門針對網絡謠言的單獨法律規定，不能引起廣大群眾的重視，對扼制網絡謠言有一定的局限性。

網絡造謠事件“QHH”和“LECS”的事件發生之后，國家公安部門、立法部門、司法部門等積極采取行動，就對網絡犯罪如何定罪量刑進行了熱烈的討論。在此背景下，最高人民法院和最高人民檢察院的專家、學者以及工作人員深入調研了一年多，收集了各種各樣的情況，梳理了存在的不足和問題，借鑒了外國通行的相關法律法規，并征求了我國相關的立法機關、行政機關、司法機關以及專家學者和社會各界的意見，反復研究和論證，不斷地修改和完善，最終起草了《解釋》。

(三)政治流：依法治網

網絡的高速發展帶動了社交軟件的廣泛普及，廣大網民每天都能在微博、人人、微信等軟件中獲取許多信息，也會發布自己的觀點和言論，但同時也有可能成為網絡謠言的受害者。謠言給社會帶來的負面影響是巨大的。一方面，網絡謠言會嚴重影響當事人的聲譽和正常社會生活。如深受“QHH”造謠所困的ZHD國籍、雷鋒形象等問題，不僅僅使受害者名譽受損，還使他們精神飽受困擾；另一方面，網絡謠言同樣會對國家形象、社會公共秩序產生影響。QHH惡意炒作，稱“紅十字會收到郭美美事件的影響，其收到的捐款急劇下降，部分企業強制職工捐款”，嚴重有損國家形象。因此，當網絡造謠傳謠現象甚囂塵上時，國家依法治網的必要性就越來越強烈了。

習近平總書記在8·19重要講話中強調，“必須堅持鞏固壯大主流思想輿論，弘揚主旋律，傳播正能量，激發全社會團結奮進的強大力量”。我們的社會是法治社會，現實社會需要法治，網絡虛擬社會更需要法治。國家領導人和相關部門領導的關注，為治理網絡造謠，凈化網絡空間提供了機會。

成熟的政治源流推動社會問題進入政策議程，成為三條源流匯合不可或缺的一部分。網絡頻發造謠事件，激起了公民的憤怒并引起了國家領導人的注意，這些推動了網絡造謠進入政策議程，換句話說這時的政治源流發生了顯著變化。

(四)“QHH”和“LECS”事件：三流匯合與政策之窗的開啟

焦點事件——“QHH”和“LECS”在政策制定過程中充當了政策之窗的作用，有效的觸發了網絡政策的制定。在金登的多源流理論中，政策之窗打開之后，三條源流要實現交匯，少不了政策企業家的推動。據報道，兩高——最高人民法院和最高人民檢察院的專家、學者、工作人員，為了確保法律適用統一，先后進行了為期一年多的調研，收集了各種各樣的網絡造謠例子，梳理了其中存在的不足和問題，在借鑒西方相關法律法規的基礎上，結合我國實際情況，反復研究和論證，最終起草了《解釋》。政策之窗打開之后，政策企業家的加入為三條源流的交匯提供了必要條件，最終新的法律政策呼之欲出。

四、結論

綜上所述，網絡造謠進入政策議程基本是按照多源流理論發展的，在問題源流、政策源流、政治源流三大源流交匯處，政策之窗因焦點事件——“QHH”和“LECS”事件影響而被打開，為《解釋》的出臺提供了必要條件。這在一定程度上說明，金登的多源流理論在中國政策議程中同樣具有一定的適用性，同時也佐證了金登教授的觀點，“一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨作用的結果。”

多源流理論是一把鑰匙，使我們清晰的剖析了政策議程的整個過程。誠然，本文只是從多源流理論的角度簡單的分析社會問題進入政策議程的過程，而對于多源流理論在中國的適用性究竟如何并未提及。

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作者簡介：羅芳芳，女，貴州大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：社會保障制度改革。

中圖分類號：G206；D630

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)13-0095-02