基于PPP模式的遼寧新型城鎮(zhèn)化公共服務投融資研究

李鋒 聶穎

一、 PPP模式與優(yōu)勢

新型城鎮(zhèn)化是我國新一屆政府提出的實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、人和社會協(xié)調(diào)共進的戰(zhàn)略決策。我國新型城鎮(zhèn)化是政府主導、引導、自上而下的城鎮(zhèn)化進程，是以人為本的城鎮(zhèn)化，走科學規(guī)劃的新路。新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟增長的新引擎、結(jié)構(gòu)調(diào)整的新手段、社會發(fā)展和改善民生的新動力。城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生的聚集效應和規(guī)模效應，將推動產(chǎn)業(yè)規(guī)模壯大和結(jié)構(gòu)升級。而新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)，各級政府也將面臨著一系列的挑戰(zhàn)，如戶籍問題、公共服務、教育醫(yī)療、社會保障等。按照傳統(tǒng)融資模式依靠財政資金，很難具體落實這一艱巨任務。準公共產(chǎn)品的提供，無論政府投資或是私人投資，都可能存在嚴重不足或缺陷。

PPP （Public-private Partnership 政府與社會資本合作模式）是指政府與社會資本為提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率而建立的全過程合作關系，具有利益共享、風險分擔、公共利益最大化、保證社會投資者合理收益等特征。PPP在緩解地方財政支出壓力的同時提高社會供給效率，也為企業(yè)發(fā)展提供新契機。城鎮(zhèn)化公共服務供給與PPP模式的研究成為當前各級政府落實新型城鎮(zhèn)化政策的研究熱點，對于遼寧乃至全國推行新型城鎮(zhèn)化進程具有重要的制度意義和實踐價值。

遼寧新型城鎮(zhèn)化建設采用 PPP 模式有許多有利之處：一是可代替地方投融資平臺發(fā)揮為地方政府融資的積極功能，同時相對高的透明度可以避免很多利益輸送。二是可調(diào)動更多的社會資本促進新型城鎮(zhèn)化建設，彌補地方財政缺口。三是由于 PPP模式是政府和社會資本共同承擔風險，其吸引投資的力度比較大。四是PPP 模式是全程由政府和社會資本共同設計、開發(fā)、維護的，因此可避免企業(yè)在項目論證、立項前期的參與度弱所導致的項目論證不充分等問題。

二、遼寧PPP模式新型城鎮(zhèn)化建設公共服務現(xiàn)狀分析

遼寧的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，長期固化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有所改善，城區(qū)吸納能力和城市基礎設施承載能力不斷提升，但在公共服務供給方面也同國內(nèi)其他地區(qū)一樣存在著資金與管理的問題。“十一五”至今，遼寧城鎮(zhèn)化建設進入快速發(fā)展階段，重點城市作用突出，中部城市群逐漸形成，但仍然存在城鎮(zhèn)化基礎設施建設和城市功能提升缺乏穩(wěn)定充裕的資金來源、基礎設施建設滯后于城市擴張和實際需求等一系列問題，城鄉(xiāng)基礎設施一體化、城鄉(xiāng)公共服務均等化、農(nóng)民市民化等都需要巨額資金的持續(xù)投入。按照城鎮(zhèn)化率75%的水平，遼寧需要再向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移500萬左右農(nóng)業(yè)人口，據(jù)中國社會科學院的報告測算，農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化所需的人均公共支出至少為10萬元，遼寧500萬農(nóng)民市民化則至少需要5000億元左右成本。公共服務的供給如交通、供水、供電、供氣等基礎設施以及污染治理、保障房建設、棚戶區(qū)改造等除依靠財政資金外，必須建立多元可持續(xù)的資金保障機制。遼寧省運用PPP模式建設新型城鎮(zhèn)化面臨的主要問題如下：

一是PPP模式處于探索階段。2015年8月遼寧公布第一批PPP項目，截至2015年10月末，在全省536個項目中，已簽約項目63個，在城鎮(zhèn)化建設公共服務領域的應用并不多、規(guī)模也不大，導致無法積累起足夠的實踐經(jīng)驗來建立完善我省的PPP市場環(huán)境和制度框架。

二是收益機制。政府對于每一個PPP項目都應該設定一個合理的收益上下限，實行動態(tài)調(diào)整的收費定價或政府補貼機制，最終讓社會資本盈利但并不暴利，形成長期穩(wěn)定的投資回報預期。所有項目都要保證政府公共服務部門、社會資本利益共享。 一方面必須確保項目具有一個相當于社會平均利潤率的最低收益水平，讓投資者有錢可賺且盈利相對穩(wěn)定，對于無法實現(xiàn)預期盈利的則需要通過政府貼息、稅收減免等方式使社會資本獲得合理投資回報。

三是風險控制。PPP項目對社會資本產(chǎn)生足夠的吸引力，也要避免政府完全兜底市場風險，社會資本獲得無風險高額回報的現(xiàn)象，不能一味追求吸引資金而給予社會資本過多承諾。政府部門要有財政風險防范意識，采用PPP模式時要量力而行，結(jié)合財力狀況作預算約束，提高政府債務的透明度，以防止項目風險最終轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦L險。

三、遼寧建設新型城鎮(zhèn)化公共服務供給與PPP模式運用政策建議

目前，遼寧省正處于新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，建設資金從哪里來和存量債務怎么化解是在這個階段中避不開、繞不過的重大問題，切實抓好PPP模式的推廣運用是推進遼寧省新型城鎮(zhèn)化建設的客觀需要和現(xiàn)實選擇。要抓緊成立省級PPP工作機構(gòu)，加快PPP專業(yè)人才隊伍培育，健全PPP的項目監(jiān)管制度，營造良好的PPP項目運作環(huán)境。

（一）加快遼寧省PPP人才隊伍培育

為積極推進政府和社會資本合作（PPP）等工作，遼寧省政府于8月初成立了“遼寧省推廣政府和社會資本合作模式及推進財政資金統(tǒng)籌使用工作領導小組”。領導小組辦公室設在省財政廳，在PPP工作方面，具體負責綜合協(xié)調(diào)全省推廣運用PPP模式相關工作，研究制定有關政策措施，監(jiān)督指導各市和省直部門開展相關工作。從目前走在PPP前沿的國家來看，達成的一個共識就是設立了專門性的PPP管理機構(gòu)。其工作人員由經(jīng)濟學家、律師、會計師、工程師等熟悉公共部門與私人部門業(yè)務的專家組成，主要任務是通過起草PPP模式相關的政策文件、制定和發(fā)布PPP指南、進行質(zhì)量控制、協(xié)助專業(yè)部門進行項目后期管理、提供信息服務等工作，幫助政府公共部門和私人部門參與和實施PPP項目。PPP項目涉及金融、法律、會計等多個領域的專業(yè)知識，需要一批精通業(yè)務尤其是具有實際操作能力的復合型人才隊伍，要加大相關專業(yè)人才的引進力度，引進一批既有理論基礎又有實踐經(jīng)驗的專家型人才。

（二）建立合理的風險分擔機制

風險分擔是PPP模式的核心環(huán)節(jié)，是項目能否成功的最主要因素。在PPP項目中，政府公共部門作為社會公共利益的代表，其參與項目的出發(fā)點最主要是為了維護公共利益，其次是資金的使用效率與資源的配置效率。對私人部門來說，其之所以參與項目目的是為了追求一定的資金回報，因此資金回報率和資金的投資安全是其風險分擔所最關注的。而PPP項目風險的階段性、復雜性等特征決定了無論是政府部門還是私人部門承擔過多的風險都會導致項目的失敗，因此需要在政府部門與私人部門之間建立合理的風險分擔機制。

（三）建設PPP良好的運作環(huán)境

建設有利于鼓勵和引導社會資本參與PPP項目建設的制度環(huán)境，對現(xiàn)行法規(guī)政策進行梳理，消除有沖突的制度障礙，明確PPP項目操作規(guī)則。改善PPP項目的融資環(huán)境，鼓勵金融機構(gòu)向PPP項目提供資金支持，積極引導銀行等機構(gòu)認可收費權(quán)質(zhì)押、項目融資等PPP項目獨有的融資方式。

基金項目：本文系遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目課題名稱：基于PPP模式的遼寧新型城鎮(zhèn)化公共服務投融資機制研究，基金項目編號：L14AJY009；遼寧省財政科研基金項目：遼寧新型城鎮(zhèn)化與公私合營模式研究：14B008；“新型城鎮(zhèn)化公共事業(yè)PPP投融資機制研究”遼寧省社科聯(lián)與高校社科聯(lián)合作課題lslglh1-31課題研究成果。

（作者單位：沈陽師范大學國際商學院）

責任編輯：代建明