以結構性改革化解過剩產(chǎn)能

曲莉春 康偉

編者按：為了深入分析我區(qū)產(chǎn)能過剩的基本情況和特征，圍繞“去什么，怎么去”這一核心問題，提出化解產(chǎn)能過剩的新思路和新辦法，探討穩(wěn)妥化解過剩產(chǎn)能的長效機制，在“去產(chǎn)能”的同時生成“新動能”，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心邀請自治區(qū)有關部門負責人、專家學者及有關盟市、部分企業(yè)代表召開專題研討會。現(xiàn)歸納整理研討會的主要內(nèi)容，以饗讀者。

中央經(jīng)濟工作會議把“去產(chǎn)能”列為2016年“三去一降一補”五大結構性改革任務之首。穩(wěn)妥化解過剩產(chǎn)能成為推進供給側(cè)結構性改革的關鍵。面對國內(nèi)產(chǎn)能過剩的大環(huán)境，我區(qū)作為國家重要的能源生產(chǎn)基地和資源型產(chǎn)業(yè)為主的地區(qū)，結合自身資源稟賦特點和在全國產(chǎn)業(yè)布局中的分工定位，實施好“去產(chǎn)能”任務意義重大。

按國際通行標準，產(chǎn)能利用率低于75%為嚴重產(chǎn)能過剩。目前，我區(qū)煤炭產(chǎn)能利用率為71%、鋼鐵產(chǎn)能利用率為68%，其他能源的產(chǎn)能利用率如鐵合金是68%、水泥是40%、焦化是58%、電石是55%，電力全面產(chǎn)能過剩態(tài)勢也在加劇。可見，我區(qū)重要資源型行業(yè)產(chǎn)能已處于過剩狀態(tài)。

造成產(chǎn)能過剩的原因是多方面的，既有國內(nèi)外宏觀環(huán)境的影響，又有各方參與主體利益動機的影響，還有體制機制、管理方式、發(fā)展方式等深層次原因。保持多年的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式如今已不適應世界需求結構的提升，國內(nèi)外需求轉(zhuǎn)弱使得產(chǎn)能過剩、結構性供需不足的矛盾愈加凸顯；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型技術支撐不足，產(chǎn)品創(chuàng)新和質(zhì)量提升緩慢；產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行不堅決導致產(chǎn)能越減越多，地方政府對過剩產(chǎn)能的暗地保護阻礙了產(chǎn)能削減；銀行、企業(yè)缺乏主動作為動機；市場機制在配置資源上沒有發(fā)揮基礎性作用，缺少退出機制；同時存在不適當?shù)呢斦鹑诖碳ふ摺?/p>

一、內(nèi)蒙古去產(chǎn)能：去什么？

自治區(qū)發(fā)展研究中心主任楊臣華認為，雖然各地區(qū)、各企業(yè)都有各自生存的特定的土壤，但對于我區(qū)整體經(jīng)濟而言，“去產(chǎn)能”勢在必行，長痛不如短痛。總體來說，煤炭、鋼鐵、電力、有色、玻璃、建材、水泥等方面的產(chǎn)能都是要去的，同時要補齊結構性不足的產(chǎn)品種類。以煤炭和鋼鐵為主的資源類產(chǎn)業(yè)是化解產(chǎn)能過剩的重點領域。

（一）煤炭：去落后產(chǎn)能保先進產(chǎn)能，去非法產(chǎn)能保合法產(chǎn)能

“去產(chǎn)能”是供給側(cè)結構性改革的重要任務，煤炭是我區(qū)去產(chǎn)能的重點行業(yè)。積極穩(wěn)妥地做好煤炭去產(chǎn)能工作，對于提升煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結構是重要的機遇。近期，全區(qū)重點工作重點項目推進大會指出，內(nèi)蒙古煤炭行業(yè)力爭3-5年時間化解過剩產(chǎn)能1.79億噸。內(nèi)蒙古伊泰集團副總工程師龐軍林認為，煤炭“去產(chǎn)能”主要體現(xiàn)在兩方面，去落后產(chǎn)能保先進產(chǎn)能，去非法產(chǎn)能（未批先建、批小建大、超能力生產(chǎn)、停產(chǎn)煤礦復產(chǎn)等）保合法產(chǎn)能。

（二）鋼鐵：去低端鋼材產(chǎn)能，提升高端鋼材有效供給

全區(qū)重點工作重點項目推進大會上強調(diào)，內(nèi)蒙古鋼鐵行業(yè)初步計劃用3-5年時間合理壓減粗鋼產(chǎn)能357萬噸。包鋼（集團）公司規(guī)劃發(fā)展部戰(zhàn)略統(tǒng)籌處副處長何瑋介紹，2015年我國鋼鐵全行業(yè)50.5%的企業(yè)陷入虧損，“去產(chǎn)能”勢在必行。目前我區(qū)鋼鐵產(chǎn)品的過剩是結構性過剩，同時面臨有效供給不足和產(chǎn)能過剩的問題：低端普通鋼材產(chǎn)能過剩，但工藝配置和流程優(yōu)于一些同行業(yè)知名企業(yè)，特種鋼材、高精尖鋼材還需要依賴從區(qū)外甚至國外引進。所以，我區(qū)鋼鐵企業(yè)在此次“去產(chǎn)能”中面臨著極大的戰(zhàn)略機遇。

（三）電力：以“去產(chǎn)能”為契機，抓住機遇，未雨綢繆

自治區(qū)政府研究室的闞琨鵬重點就我區(qū)電力行業(yè)“去產(chǎn)能”闡述了自己的觀點。他認為在能源結構變革沖擊下，電力相對過剩的局面從全國層面看在加劇。作為一個能源輸出基地，電是我區(qū)能源、冶金、化工三個支柱產(chǎn)業(yè)的核心，是最根本的紐帶，產(chǎn)能化解的任務非常緊迫。但結合電力行業(yè)裝機規(guī)模、運行管理、電網(wǎng)結構、單電煤耗、污染物排放以及燃料成本多方面因素，我區(qū)電力行業(yè)總體有很強的競爭力，必須以“去產(chǎn)能”為契機，抓住機遇，未雨綢繆。

（四）煤化工產(chǎn)業(yè)：積極推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，竭力擴大應用領域

對于我區(qū)煤化工產(chǎn)業(yè)，烏海化工有限公司副總經(jīng)理陳勇認為，烏海市是煤化工發(fā)展基地，煤炭已近枯竭，PVC去產(chǎn)能波及面較大，最好在現(xiàn)有產(chǎn)能基礎上，想方設法擴大和提升產(chǎn)品科技含量和附加值，擴大應用領域。

二、內(nèi)蒙古“去產(chǎn)能”：怎么去？

自治區(qū)政府明確要求，化解過程產(chǎn)能要堅持市場倒逼與政府支持相結合，化解過剩產(chǎn)能與產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級相結合，做好控制新增產(chǎn)能、退出過剩產(chǎn)能，以及現(xiàn)有煤礦減量化生產(chǎn)、實施資源整合等工作。與會專家一致認為，“去產(chǎn)能”要與去庫存、去杠桿、降成本、補短板相結合，根據(jù)資源稟賦特點，實施差別化的產(chǎn)業(yè)政策，因地制宜，出臺符合我區(qū)實際的實施細則，謹防出現(xiàn)“一去了之”。

（一）促進優(yōu)勝劣汰，化解過剩產(chǎn)能

一是實施差別化的產(chǎn)業(yè)政策，按照“存去掛鉤”的原則，對現(xiàn)有產(chǎn)能進行重新確定。對于我區(qū)“去產(chǎn)能”的兩大重點領域，自治區(qū)經(jīng)信委政策法規(guī)處處長馬俊提出，煤炭行業(yè)要嚴格控制新增產(chǎn)能、加大對違規(guī)違法煤礦建設生產(chǎn)的打擊力度，重新合并煤礦生產(chǎn)能力，有序退出過剩產(chǎn)能。對于符合行業(yè)規(guī)范條件的鋼鐵企業(yè)，要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和區(qū)域布局，實現(xiàn)結構調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級；對于不符合準入條件的鋼鐵企業(yè)，要綜合運用經(jīng)濟、法律和行政手段，逐步壓縮其生存空間，迫使其退出市場，達到“去產(chǎn)能”的目標。龐軍林建議，按照“存去掛鉤”的原則，在適當壓縮小煤礦產(chǎn)能的基礎上，對資源賦存條件好、工藝先進、生產(chǎn)效率高、安全保障能力強的大型生產(chǎn)礦井，重新核定現(xiàn)有產(chǎn)能，達到提高煤炭產(chǎn)業(yè)集中度和壓減部分現(xiàn)有產(chǎn)能的目的。自治區(qū)能源局煤炭處孔德明提出實行差別化政策，配套建設結構性用煤的煤礦項目；根據(jù)自然條件給予區(qū)別對待，將產(chǎn)能向資源優(yōu)越的重點產(chǎn)煤地區(qū)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)煤炭集約化、規(guī)模化增長。

二是地方政府應因地制宜，出臺符合我區(qū)實際的“去產(chǎn)能”實施細則。會上，煤礦企業(yè)的代表針對國務院七號文件所提出的“從2016年起開始，按全年作業(yè)時間不超過276個工作日重新確定煤礦產(chǎn)能，嚴控超能力生產(chǎn)”的要求，建議地方政府應從生產(chǎn)安全實際、礦工休假實際需求及企業(yè)長遠發(fā)展角度，科學設計全年作業(yè)時間具體方案。馬俊認為，建立煤礦職工正常休假制度勢在必行，但在政策細則制定時應予以全面考慮。龐軍林介紹了該公司的稅費情況——從2012年稅費和利潤基本持平，到2015年稅費32億、利潤2.6億元。龐軍林和孔德明均希望能夠進一步正稅清費，并將“去產(chǎn)能”補貼政策同步惠及民營企業(yè)。鄂爾多斯發(fā)改委副主任陳勇強調(diào)，這可能會引發(fā)比較多的社會矛盾、社會問題，應由政府主導。

三是優(yōu)先推進企業(yè)兼并重組，清理“僵尸”企業(yè)，化解過剩產(chǎn)能。要強化并購重組政策支持環(huán)境，增強對相關行業(yè)企業(yè)的直接融資支持、建立并購貸款的風險補償機制，同時完善“僵尸企業(yè)”退出配套機制。自治區(qū)發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟處處長張永軍認為，應優(yōu)先推進兼并重組，組建跨行業(yè)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，比如推進“煤電用”一體化發(fā)展，通過政策扶持降低企業(yè)成本；其次考慮破產(chǎn)清算。

就兼并重組的范圍，專家們也給出了各自的意見和建議。馬俊建議重新合并煤礦生產(chǎn)能力、有序退出過剩產(chǎn)能，對于符合行業(yè)規(guī)范條件的企業(yè)，支持發(fā)展并推動實施跨地區(qū)、跨所有制以及在區(qū)域內(nèi)兼并重組。陳勇副主任認為要鼓勵包括先進產(chǎn)能和落后產(chǎn)能，大型企業(yè)和中小型企業(yè)，國有企業(yè)和民營企業(yè)，煤炭產(chǎn)業(yè)和電力、冶金、建材、化工等產(chǎn)業(yè)之間的重組。龐軍林、孔德明和陳勇副總經(jīng)理一致建議，從政策上鼓勵轉(zhuǎn)化項目的建設、鼓勵上下游產(chǎn)業(yè)的聯(lián)姻，充分發(fā)揮其協(xié)同效應，實現(xiàn)資源有效利用，降低生產(chǎn)的成本，進而實現(xiàn)煤炭、煤化工行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。闞琨鵬建議以戰(zhàn)略重組推進配電側(cè)改革。

（二）完善配套政策，重視政府的“托底”作用，在去產(chǎn)能、促發(fā)展、穩(wěn)就業(yè)之間達到平衡

一是要妥善處理好“去產(chǎn)能”與保增長，“去產(chǎn)能”與人員安置的關系。從國際經(jīng)驗看，化解產(chǎn)能過剩不可能一蹴而就，必須做好配套政策準備，著眼長遠，才能打贏這場攻堅戰(zhàn)。與會人員一致認為，要妥善處理好“去產(chǎn)能”與保增長，“去產(chǎn)能”與人員安置的關系，從而實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。楊臣華同時強調(diào)，只有市場發(fā)揮校正作用，政府發(fā)揮監(jiān)管調(diào)控作用后，才能由政府兜底。

二是地方政府要提出、完善和落實財稅支持、不良資產(chǎn)處置、失業(yè)人員再就業(yè)和生活保障以及專項獎補等配套政策。會上，何瑋提出，不同類型的企業(yè)稅賦標準不一致，所承擔的社會責任也不一樣，像包鋼這樣的國企，承擔著較為沉重的“辦社會”職能，且由于被納入“京津冀及周邊地區(qū)環(huán)保聯(lián)控聯(lián)防機制”，環(huán)保指標比新環(huán)保法要求還嚴格，給企業(yè)生存增加了成本，希望各部門在剝離“辦社會”職能、環(huán)保補貼等方面給予企業(yè)一定的支持。對此，馬俊認為這與地方政府的承受力直接相關，政府應推動“瘦身轉(zhuǎn)型”來帶動鋼鐵企業(yè)提升發(fā)展。

（三）堅持創(chuàng)新驅(qū)動，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，加快轉(zhuǎn)型升級，在“去產(chǎn)能”的同時生成“新動能”

自治區(qū)“十三五”規(guī)劃提出2020年我區(qū)煤炭就地轉(zhuǎn)化率達到50%以上，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)占比達到10%。加快發(fā)展先進裝備制造、新材料、新能源、生物產(chǎn)業(yè)、煤炭清潔高效利用、云計算等產(chǎn)業(yè)。自治區(qū)發(fā)展研究中心總經(jīng)濟師趙云平指出，如何建立化解過剩產(chǎn)能的長效機制，在“去產(chǎn)能”的同時生成“新動能”，減少對相關產(chǎn)業(yè)的依賴并培育新的接替產(chǎn)業(yè)是我區(qū)亟需面對和解決的問題。楊臣華認為，“去產(chǎn)能”要注意與結構調(diào)整結合、與產(chǎn)業(yè)升級結合。

一是調(diào)整產(chǎn)品結構，拓寬應用領域，消化鋼鐵產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有產(chǎn)能。馬俊提出從產(chǎn)品結構調(diào)整上加快硅鋼、核電用鋼、海洋用鋼、高端不銹鋼等高附加值、高端鋼種的研發(fā)生產(chǎn)，從做大規(guī)模轉(zhuǎn)變?yōu)樽鰪姞I運能力，提升質(zhì)量。何瑋提出，鋼鐵行業(yè)要通過打造精特產(chǎn)品，提高產(chǎn)品附加值，拓寬產(chǎn)品的應用領域，創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點，從而消化現(xiàn)有產(chǎn)能，求存圖強。

二是通過產(chǎn)品和技術轉(zhuǎn)型升級形成新供給，化解我區(qū)煤化工業(yè)過剩產(chǎn)能。張永軍認為應通過加快生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展引領工業(yè)轉(zhuǎn)型。陳勇副總經(jīng)理認為相關企業(yè)要堅持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的思路和生產(chǎn)運營；淘汰高污染高耗能的落后產(chǎn)能并積極進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（四）“外拓內(nèi)擴”，提升有效需求，變被動“去產(chǎn)能”為主動“增效益”

一是要妥善處理好有效需求乏力與增加有效供給的關系。“去產(chǎn)能”不應消極被動，而應“外拓內(nèi)擴”，一方面，加強對外開放，結合實施“一帶一路”戰(zhàn)略，加強沿邊基礎設置建設，擴展與俄蒙經(jīng)貿(mào)合作的深度與廣度，帶動優(yōu)勢產(chǎn)能“走出去”；另一方面，正確預測房地產(chǎn)開發(fā)、基礎設置建設、汽車生產(chǎn)、家用電器消費、機械工業(yè)、黑色金屬、有色金屬、化工、建材等行業(yè)發(fā)展趨勢，擴展內(nèi)需市場。

二是通過開展國際產(chǎn)能合作，帶動優(yōu)勢產(chǎn)能“走出去”，化解鋼鐵和煤炭的過剩產(chǎn)能。何瑋和陳勇副總經(jīng)理都認為應抓住我區(qū)向北開放與絲綢之路經(jīng)濟帶建設的戰(zhàn)略機遇，通過資源循環(huán)利用，開展國際產(chǎn)能合作，帶動優(yōu)勢產(chǎn)能“走出去”，化解鋼鐵和煤炭的過剩產(chǎn)能。

三是科學確定自治區(qū)煤炭消費增長，做好煤礦的儲備工作，有效銜接煤價和產(chǎn)能。針對煤炭行業(yè)，孔德明根據(jù)我區(qū)“十三五”規(guī)劃中圍繞煤電、煤化工所預測的需新增產(chǎn)能1.3個億左右的數(shù)據(jù)，認為要科學確定自治區(qū)煤炭消費增長，做好煤礦的儲備工作；內(nèi)蒙古伊泰集團股份公司副總經(jīng)理宋占有提出，政府應想辦法穩(wěn)煤價，有效銜接煤價和產(chǎn)能。

四是努力打通電力外送通道，補齊用電側(cè)短板。闞琨鵬基于我區(qū)電力行業(yè)“去產(chǎn)能”的緊迫性，提出以下建議：第一，以蒙西電網(wǎng)為抓手，重點完善價格形成機制、加快蒙西電網(wǎng)職能轉(zhuǎn)變，努力打通外送通道；第二，集中攻堅，采用改變電價補貼方式、探索配電模式 、借助PPP模式來盤活剩余電力資源和重點支持電動汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式，把用電側(cè)短板補齊。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責任編輯：康偉