中小學(xué)章程的合法性辨析

程丹　江潔

[摘要]以合法性為邏輯起點(diǎn)，論證中小學(xué)章程的實(shí)質(zhì)合法性與形式合法性，旨在明晰中小學(xué)章程的法理基礎(chǔ)，進(jìn)一步明確中小學(xué)章程關(guān)涉主體，確保章程制定的程序規(guī)范和文本規(guī)范。通過闡釋形式合法性的內(nèi)在含義與實(shí)質(zhì)合法性的外在要求，為進(jìn)一步制定符合中小學(xué)現(xiàn)實(shí)情境的章程做出理論分析。

[關(guān)鍵詞]形式合法性；實(shí)質(zhì)合法性；中小學(xué)章程

中圖分類號(hào)：G40—011.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673—9949（2016）04—0006—04

探尋中小學(xué)章程的合法性，關(guān)于“法”的意義所指不可避而不談。合法性的“法”并不特指某一個(gè)“法律”或“法規(guī)”，合法性也并不僅僅指合乎法律的程度，還包括社會(huì)認(rèn)同、社會(huì)理想、傳統(tǒng)和習(xí)慣、社會(huì)價(jià)值觀念等等。于此，談中小學(xué)章程的合法性，既關(guān)乎法律問題，還關(guān)乎價(jià)值問題。

一種法律制度的制定，形式上存在于法有據(jù)，實(shí)質(zhì)上要符合人們的道德標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)值判斷。鑒于此。判斷一種權(quán)力合法性的標(biāo)準(zhǔn)既有形式的標(biāo)準(zhǔn)，即形式合法性，主要是指符合實(shí)在法的具體規(guī)定；又有實(shí)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，即所在時(shí)代人們對(duì)一種權(quán)力或法律的合法性的內(nèi)心觀念，即實(shí)質(zhì)合法性。中小學(xué)章程是學(xué)校的“母法”、“基本法”，具有法律地位和法律效力。在探討中小學(xué)章程的合法性問題時(shí)可分為形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性兩部分來進(jìn)行探討。

一、中小學(xué)章程的形式合法性

中小學(xué)章程的形式合法性是中小學(xué)章程依照已有國(guó)家制定法來創(chuàng)制與實(shí)施，以期獲得對(duì)象的尊崇的外在要求。制定權(quán)的合法、程序合法、文本合法是中小學(xué)章程形式合法性的最基本要素。探討中小學(xué)章程的形式合法性就要在“法”的范圍內(nèi)，具體從“法的制定”的三個(gè)層面即法的制定主體、法的制定程序、法的制定結(jié)果來分析學(xué)校章程的合法性。

（一）明確學(xué)校章程制定的主體

學(xué)校章程的制定主體是指法律確認(rèn)的有權(quán)制定學(xué)校章程的制定者。我國(guó)教育法律法規(guī)雖然一致強(qiáng)調(diào)學(xué)校章程制定的重要性，但對(duì)制定中的具體問題卻涉及甚少，其中對(duì)學(xué)校章程的制定主體就沒有做出明確的規(guī)定，令學(xué)校在制定章程的具體實(shí)施中無所適從。《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定，國(guó)家制定教育發(fā)展規(guī)劃，并舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)；學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更和終止，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理審核、批準(zhǔn)、注冊(cè)或者備案手續(xù)；設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，必須有組織機(jī)構(gòu)和章程；按照章程自主管理行使權(quán)利。我們可以推斷，學(xué)校章程的法定制定主體是學(xué)校的舉辦者，但是學(xué)校經(jīng)舉辦者授權(quán)承擔(dān)了章程的實(shí)際制定主體角色。為此，對(duì)于學(xué)校章程制定主體，必須考慮到法律規(guī)定和實(shí)際兩種情況。

以上在法律上保證了學(xué)校或者董事會(huì)為學(xué)校章程的制定者，具有章程的制定權(quán)，但還需要明確在學(xué)校或者董事會(huì)內(nèi)部具有制定權(quán)的主體。學(xué)校章程的制定主體從某種程度上體現(xiàn)了學(xué)校內(nèi)部的權(quán)利分配結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，明確學(xué)校章程制定的主體，盡可能地實(shí)現(xiàn)多方利益的現(xiàn)實(shí)需求，有利于保持章程的穩(wěn)定性和有效性。學(xué)校方面，應(yīng)該讓學(xué)校全體師生全方位地參與章程的制定，發(fā)揮全體師生的智慧，并鼓勵(lì)社會(huì)積極參與學(xué)校管理，使其具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。參與中小學(xué)章程制定的主體范圍越寬，各類利益相關(guān)者的代表性和話語(yǔ)權(quán)就越充分；對(duì)于管理事務(wù)的參與程度越深，就越能體現(xiàn)民意民情，多元利益就越能得到充分表達(dá)，治理的民主性就越高，實(shí)現(xiàn)最終期望的教育價(jià)值目標(biāo)的可能性就越大。北京市石景山區(qū)楊莊小學(xué)在制定學(xué)校章程的過程中就堅(jiān)持走民主路線，發(fā)動(dòng)群眾參與，讓廣大教職工積極參與制度的建設(shè)工作，充分吸納民眾智慧，集思廣益，群策群力，保證制度建設(shè)的科學(xué)性。從這個(gè)層面來講，中小學(xué)章程的權(quán)威性和正當(dāng)性就源于章程的形式合法性注重實(shí)現(xiàn)多元主體的自由和享受平等的權(quán)利，如果章程不能夠滿足這一條件，就失去了師生及社會(huì)大眾的理解和認(rèn)可，繼而也就失去了其賴以存在的合法性根基。

（二）確保學(xué)校章程建設(shè)的程序規(guī)范

為了保證章程的合法性、科學(xué)性，還必須從章程的制定程序上加以規(guī)范。學(xué)校應(yīng)該也必須具備一套嚴(yán)密的程序來控制章程制定的整個(gè)流程。法律的基本程序，包括法律案的提出、法律案的審議、法律案的表決、法律的公布四個(gè)階段。學(xué)校章程的建設(shè)從成立正式的起草機(jī)構(gòu)，到各部門分工合作所經(jīng)歷的一系列步驟、環(huán)節(jié)和程序都是以立法的基本程序?yàn)橐罁?jù)和參考模型的，在章程的制定過程中也體現(xiàn)出了立法程序的民主性、公開性、交涉性、自律性等特點(diǎn)，保證了整個(gè)章程制定程序的規(guī)范性和合法性。例如，北京市延慶縣第一小學(xué)在校章的制定過程中成立了以校長(zhǎng)為組長(zhǎng)，全體干部參與，教研組長(zhǎng)協(xié)同的學(xué)校章程起草小組，嚴(yán)格把控章程的制定程序，采取草擬初稿一干部反復(fù)審議修訂一全體教師提意見一有針對(duì)性修改一干部再審議一教代會(huì)審議表決通過一再次修改定稿的方法。于此，以制度化的程序機(jī)制來保障學(xué)校決策過程的民主性，從而體現(xiàn)章程的民主性、科學(xué)性和法律精神，并使章程的制定過程成為學(xué)校踐行民主的一次重要體驗(yàn)，理應(yīng)成為章程建設(shè)中的重要內(nèi)容。

事實(shí)上，目前很多學(xué)校都逐步走上了依法治校的道路，意識(shí)到制定學(xué)校章程、依章辦學(xué)的重要性。但需要指出的是，中小學(xué)在章程的程序規(guī)定方面仍然存在嚴(yán)重缺失：大部分章程條款的內(nèi)容都陷入學(xué)校管理的日常工作中，對(duì)整個(gè)學(xué)校有關(guān)權(quán)利的配置和平衡則涉及甚少。不僅如此，章程的制定并非一蹴而就，它是一個(gè)不斷發(fā)展和完善的過程，通過正當(dāng)?shù)暮戏ǔ绦騺肀ＷC它的有效性和基礎(chǔ)性，但同時(shí)也要尊重和保護(hù)它的發(fā)散性和創(chuàng)造性。因此，章程制定程序的規(guī)范性將直接影響到學(xué)校章程的合法性與科學(xué)性，學(xué)校應(yīng)給予高度的重視。

（三）加強(qiáng)學(xué)校章程建設(shè)的文本規(guī)范

學(xué)校章程作用于教育實(shí)踐，是通過對(duì)章程內(nèi)容的規(guī)范來實(shí)現(xiàn)的。這里所指的章程內(nèi)容就是章程文本，它包括文本形式和文本規(guī)范。文本形式意味著文本規(guī)范表述的準(zhǔn)確性，整個(gè)文本規(guī)范結(jié)構(gòu)體系的合理性。我國(guó)法律至今尚未對(duì)中小學(xué)校章程的主要內(nèi)容做出具體規(guī)定，這直接導(dǎo)致了中小學(xué)校在確定章程的主要內(nèi)容時(shí)出現(xiàn)隨意性，造成各校章程內(nèi)容差異性較大，缺乏文本的規(guī)范性。就目前學(xué)校建章的實(shí)施情況來看，學(xué)校對(duì)建章內(nèi)容的方向把握是以教育政策、法律法規(guī)為參考，但大多數(shù)學(xué)校在章程制定中對(duì)章程的細(xì)節(jié)內(nèi)容把握不準(zhǔn)，詳略處理不當(dāng)，缺乏章程的規(guī)范性、科學(xué)性和合法性。根據(jù)“有法可依，有章必循”的特點(diǎn)，學(xué)校在對(duì)章程內(nèi)容做出規(guī)定時(shí)必須合乎法律法規(guī)的規(guī)范，不得與之相抵觸，也不能越權(quán)規(guī)定，做出學(xué)校責(zé)權(quán)范圍之外的規(guī)定。此外，對(duì)章程內(nèi)容的規(guī)定要繁簡(jiǎn)得當(dāng)，措辭要規(guī)范，章程的條文應(yīng)該用完整的陳述句表達(dá)，不得使用縮略語(yǔ)，以保證章程的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。例如，北京市西城區(qū)廠橋小學(xué)在校章的建設(shè)工作中就十分注重文本規(guī)范，依托主管部門及專家指導(dǎo)，對(duì)章程的法規(guī)性、政策性、科學(xué)性、規(guī)范性進(jìn)行嚴(yán)格把控，大大提升了章程文本的質(zhì)量，保證了章程的嚴(yán)肅性和科學(xué)性。此外，還必須明確學(xué)校章程主要為校內(nèi)管理提供規(guī)范，是一套問題處理的程序和標(biāo)準(zhǔn)，其規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)屬于程序化決策問題，使得學(xué)校管理的基本問題的處理都能在章程中找到依據(jù)，繼而用章程的強(qiáng)制性、規(guī)范性、穩(wěn)定性等“法”的屬性來保證事件處理得更公正、更合理和更有效。

二、中小學(xué)章程的實(shí)質(zhì)合法性

中小學(xué)章程的實(shí)質(zhì)合法性是指中小學(xué)章程由于其創(chuàng)制行為、秩序和規(guī)范本身具有邏輯性及有效性，從而獲得學(xué)校教育主體認(rèn)可、接受和遵守，其價(jià)值目標(biāo)能使相關(guān)利益主體實(shí)現(xiàn)教育利益需求。合法性是一種需要達(dá)到的結(jié)果，是可以衡量?jī)r(jià)值選擇和利益分配過程的尺度與標(biāo)準(zhǔn)，是依法治校過程要達(dá)到的某種理想狀態(tài)，因此，對(duì)中小學(xué)章程實(shí)質(zhì)合法性價(jià)值選擇的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)，以學(xué)校內(nèi)部不同的利益主體為依據(jù)，切實(shí)滿足不同利益主體的利益需要，是社會(huì)主義核心價(jià)值觀在辦學(xué)、治校和育人三方面的實(shí)際效果的體現(xiàn)。

（一）保證學(xué)校自主管理，完善學(xué)校內(nèi)部治理

章程是依法治校、自主管理的法律基礎(chǔ)。《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定，學(xué)校辦學(xué)遵循“一校一章程”、“按照章程自主管理”。中小學(xué)章程應(yīng)明確規(guī)定學(xué)校自主管理的范圍、權(quán)責(zé)界限，章程便是中小學(xué)自主管理的直接依據(jù)。章程的建立意味著學(xué)校管理過程中，可以有章可依，有章可循，學(xué)校可以在章程具體規(guī)范下實(shí)現(xiàn)正當(dāng)意義上的價(jià)值和利益需求，教育行政部門也不能按照傳統(tǒng)的“捆綁”方式一味地去規(guī)制管理學(xué)校，在這種體制機(jī)制保障下，教育行政部門必須轉(zhuǎn)變職能，以法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段管理學(xué)校，中小學(xué)打破“枷鎖”束縛，激發(fā)辦學(xué)積極性，保障學(xué)校“按照章程自主管理”的權(quán)利。從某種意義上說，制定章程的過程是一次擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)踐。無論是公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校，學(xué)校章程是其辦學(xué)和管理的法律基礎(chǔ)，只要其章程內(nèi)容沒有超越或違背相關(guān)法律、規(guī)章時(shí)，政府等行政部門不能干涉其自主辦學(xué)的權(quán)利。

章程體現(xiàn)教育治理的初級(jí)價(jià)值或者說基礎(chǔ)性目標(biāo)——定分止?fàn)帲?guī)范教育行為，為教育帶來新秩序。需要說明的是，雖然章程作為學(xué)校基本法、綱領(lǐng)性文件必須保證具有較大的穩(wěn)定性，但是不能僅以防范和消弭矛盾、維護(hù)秩序?yàn)槭滓蝿?wù)，因而犧牲學(xué)校的自主發(fā)展。在教育治理和學(xué)校治理中，要跳出“維穩(wěn)”怪圈.章程也要不斷適應(yīng)時(shí)代和學(xué)校發(fā)展的主題，不斷做出調(diào)整、補(bǔ)充、修訂，致力于實(shí)現(xiàn)“秩序”與“發(fā)展”主題的對(duì)接，使學(xué)校穩(wěn)定與學(xué)校自主發(fā)展成為一個(gè)良性循環(huán)、漸進(jìn)向前的過程。

（二）依章治校以人為本，激勵(lì)教師專業(yè)發(fā)展

有效實(shí)現(xiàn)依章治校，前提是學(xué)校相關(guān)主體具備法治觀念。明晰中小學(xué)章程中關(guān)于校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、教職工參與學(xué)校民主管理等其他學(xué)校管理主體的權(quán)利和義務(wù)的相關(guān)規(guī)定。通過制定學(xué)校章程。落實(shí)依法治校和以人為本的發(fā)展理念，進(jìn)一步促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展。

中小學(xué)學(xué)校實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)是學(xué)校的法定代表人，章程須規(guī)定校長(zhǎng)的主要職責(zé)和權(quán)限，界定對(duì)于學(xué)校重大問題的詳細(xì)內(nèi)容和重大問題決策的主要程序，當(dāng)然與之對(duì)應(yīng)的是不能忽視中小學(xué)教師除了要遵守學(xué)校規(guī)章制度，還要履行《中華人民共和國(guó)教師法》及有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)利義務(wù)。北京市同文中學(xué)在以人為本、促進(jìn)教師專業(yè)成長(zhǎng)方面規(guī)定：“制定層級(jí)培訓(xùn)課程，提升教師的思想境界和理論水平；開展教學(xué)競(jìng)賽、展示活動(dòng)，提升教師的實(shí)踐能力；注重教學(xué)問題研究。提高教師科研能力；加強(qiáng)學(xué)習(xí)文化建設(shè)，豐富教師文化底蘊(yùn)。”

（三）提高教育教學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展

提高教育質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)學(xué)生全面發(fā)展是我國(guó)教育改革發(fā)展的方向和目標(biāo)，在當(dāng)今依法治校背景下，中小學(xué)章程作為學(xué)校治理的根本制度，必然將此方向和目標(biāo)作為首要追求。

毋庸置疑，中小學(xué)章程把“提高教育質(zhì)量”納入章程建設(shè)中，重視教育教學(xué)與課程管理，是中小學(xué)章程實(shí)質(zhì)合法性的必然目的。例如，北京市石景山區(qū)京源學(xué)校校章中規(guī)定：“堅(jiān)持以教學(xué)為中心；尊重教學(xué)規(guī)律；堅(jiān)持多元評(píng)價(jià)：建立健全教學(xué)管理系統(tǒng)；幫助學(xué)生學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)；建設(shè)研究型學(xué)校。”這一規(guī)定對(duì)于打造多元課堂，新課程實(shí)施評(píng)價(jià)，以及構(gòu)建創(chuàng)新的教科研文化無疑會(huì)起到提升學(xué)校文化競(jìng)爭(zhēng)力的重要推動(dòng)作用。北京市懷柔區(qū)第三小學(xué)通過章程建設(shè)，在促進(jìn)教育教學(xué)質(zhì)量全面提升方面也做了很好的典范。改革以期末考試成績(jī)?yōu)橹黧w的單一評(píng)價(jià)優(yōu)秀小學(xué)生和三好生評(píng)選辦法，制定《懷柔三小“三槐章七彩底色教育活動(dòng)方案”》，學(xué)生通過自主評(píng)價(jià)、生生評(píng)價(jià)、教師家長(zhǎng)評(píng)價(jià)，結(jié)合《小學(xué)生綜合素質(zhì)發(fā)展評(píng)價(jià)手冊(cè)》及月評(píng)情況，自主申報(bào)“七彩之星”，即品德之星、守紀(jì)之星、學(xué)習(xí)之星、健康之星、勞動(dòng)之星、安全之星、體藝之星，充分挖掘每一個(gè)孩子的長(zhǎng)處，激勵(lì)孩子個(gè)性化成長(zhǎng)，踐行“和而不同”的特色內(nèi)涵，最終層層遞進(jìn)評(píng)定各種優(yōu)秀稱號(hào)。以保障促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。

誠(chéng)然，實(shí)質(zhì)合法性是中小學(xué)章程合法性的核心，是中小學(xué)章程被認(rèn)可的基礎(chǔ)，是中小學(xué)章程在具體實(shí)施中有效性的關(guān)鍵。在現(xiàn)代中小學(xué)管理中，僅僅依托學(xué)校章程是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要以章程建設(shè)為契機(jī)，加強(qiáng)校長(zhǎng)、教師和學(xué)生的章程意識(shí)，全面提高中小學(xué)校依法治校水平，辦出好學(xué)校。