從國際水法視角看中哈跨界水資源合作問題

摘要：中國與哈薩克斯坦間跨界河流流域范圍廣，涉及人口眾多，流域內雙方社會經濟發展水平不同，上下游生態環境也存在較大差異，雙方對跨界水資源潛在使用需求量與日俱增。中哈跨界河流開發利用問題產生的根源是利益博弈。本文運用國際水法理論對雙方開發利用權利、分水規則、雙方關切及公平合理利用原則的適用進行分析，著重關注中哈雙方目前的開發利用行為應得到怎樣的國際法解釋、對國際法原則的踐行方式應當怎樣根據本國實際做出理性選擇和讓步，而后提出水資源合作框架建議。

關鍵詞：中哈；跨界水資源；合作；國際水法

中圖分類號：D993.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2016）14-0046-03

作者簡介：鄭晨駿（1990-），男，漢族，河北秦皇島人，武漢大學中國邊界與海洋研究院，研究生在讀，研究方向：國際法。

一、中哈跨界水資源分布及分水規則現狀

中國與哈薩克斯坦間跨界河流多達二十余條，較大河流有額爾齊斯河、伊犁河、塔拉斯河、霍爾果斯河等。雖說互有流入和流出，但從主要河流條數和跨界河流總數及流量上看，對于中方來說都是流出遠大于流入。據統計：2014年我國的人均水資源量只有2300m3，僅為世界平均水平的1/4。根據哈薩克斯坦《2014年環境統計年鑒》數據顯示，哈國全國年均可以利用水資源量約1055億m3，平均每平方公里3.7萬m3，人均6000m3。

中哈間的跨界水交涉始于二十世紀六十年代，1965年中哈簽署了《霍爾果斯河水資源分配和利用協定》，在接下來的二十年間，對此條約進行了修改和補充。1989年簽署了《蘇木拜河水資源分配和利用臨時協定》。1992-1993年間簽署了《關于聯合建設霍爾果斯聯合引水樞紐的草案》。蘇聯解體后，1992年2月哈政府向中國提交了有關聯合里利用和保護跨界水資源國家間協定的草案。同年哈政府組團訪問中方，時任哈國家水資源委員會主席吉普沙克巴耶夫（Кипшакбаев）與時任中國水利部部長楊振懷就利用和保護跨界河流問題舉行了工作會談。

2001年9月12日，在中國總理朱镕基對哈薩克斯坦進行正式國事訪問期間雙方首次簽署了《共同利用和保護跨界河流的政府間協定》（下稱合作協定），并于2002年在哈政府的政府工作報告中得到確認。這對雙方進一步在跨界河流領域的合作開拓了廣闊的前景。隨后，經過雙方努力達成了一系列以《合作協定》為主的，包括《關于雙方緊急通報跨界河流自然災害信息的協議》、《關于相互交換主要跨界河流邊境水文站水文水質資料的協議》在內的基礎性協議，而就跨界河流水量分配的實質性問題，合作還處于初級階段。

而依據中哈兩國于2001年9月簽署的《合作協定》第4條規定的內容：“考慮到雙方的利益，任何一方不得限制另一方對跨界河流水資源的合理利用和保護。”這樣一來在針對現實發展和人口增長的壓力面前，雙方都對水資源的需求越來越大，《合作協定》的條款就顯得因內容寬泛而缺乏約束力，雙方都能夠憑借條款的法效依據來聲張自身用水的緊迫性和必要性。在2006年12月《中哈國界管理制度的協定》以及2013年9月的《中哈關于進一步深化全面戰略伙伴關系的聯合宣言》中在上述協議的基礎框架上又做了一些具體內容上的補充和完善，2013年9月、2014年5月，中哈兩國元首共同發表的《中哈關于進一步深化全面戰略伙伴關系的聯合宣言》和《中哈聯合宣言》明確“2015年起著手研究和協商中哈跨界河流水量分配協議草案”。今后的任務是還需要將《合作協定》繼續細化到解決具體實際問題的層面。

二、中哈雙方水資源關切

（一）中方對水資源的關切

中國西北的新疆地區處于中哈兩國的交界地帶，該地區的兩大跨界河流伊犁河與額爾齊斯河是當地的重要水資源，目前新疆水資源利用結構不甚合理，農業用水占經濟社會總用水量的90%以上，相對下游地區干旱較重，一些濕地和湖泊出現退化。為緩解水資源短缺壓力，近年來國家對水利基礎設施和灌溉設施建設的投入持續加大。目前當地國內河流的水資源利用率遠高于跨界河流，而跨界河流水資源利用不到地表徑流量的1/4，伊犁河和額爾齊斯河兩河平均地表徑流量占全疆地表徑流總量的1/3，出、入境徑流量分別占當地跨界河流總出、入境量的91.3%和27.2%。隨著當地工農業生產發展的需要，必然要增加對跨界河流取用水量。

（二）哈方對水資源的關切

哈薩克斯坦在蘇聯解體之后轉變成為一個獨立主權國家，源于其對于跨界水資源利用的緊迫性，視伊犁河為重要的水安全保護對象，急于解決哈中跨界河流問題，希冀建立聯合監督機制，早已把與中方就此問題的接洽提上日程。

《哈薩克斯坦到2015年工業創新發展戰略綱要》提出將提高水資源利用率作為一項重要國策。水資源第一次提升到國家經濟戰略層面，成為反映國家競爭力和人民生活水平提高的標志之一。由此確定了水作為戰略資源，與石油和天然氣等不可再生能源同等重要的地位。

在2014年4月4日發布的“哈薩克斯坦國家水資源管理規劃”中，提出由于氣候條件和跨界河流眾多的因素限制，預計到2040年哈年均地表水資源量將減少至年均11.4km3。而造成水資源保有量逐年較少的最主要原因是，2040年前跨界河流涌水量從年均44.7km3減少到年均32.6km3。此預測的依據在于，近年來鄰國迫于經濟社會發展的需要，對跨界河流的引水量有所增加。其中涌水量減少最突出的跨界河流為額爾齊斯河和伊犁河，中國是兩條河的上游國，造成年均徑流量減少7.7km3。

可見，哈薩克斯坦在經濟發展的大環境下，制定了一系列需水目標，而依照當前的用水量統計，在不久的將來將出現嚴峻的水資源短缺問題，制約經濟發展。而從中國流入的跨界河流水資源體量大，是哈國目前主要關注的焦點，希望通過與中方積極磋商的方式贏得更多的跨界水資源水量。

三、國際水法基本原則在中哈跨界水資源問題當中的適用

從一些逐漸形成的國際社會上普遍接受的習慣國際法原則以及跨界河流分水案例實踐當中可歸納得出跨界水資源分配的基本原則是：每個流域國有權公平合理地共享跨界河流水資源及其開發效益，有責任防止實質性危害。正如國際法的許多領域是不確定的，或包含著不能輕易適用于具體問題的原則。原則的具體應用與實踐通常是相關流域國之間根據各流域國徑流貢獻情況、水資源利用現狀、河流徑流特征等多方面因素考慮，達成具體協議指導流域國行為，國際法原則性條文并未規定統一的具體標準，而是要求綜合考量各方面因素的權重之后得出對水資源最佳開發利用的整體方案。例如在《國際水道非航行使用法公約》第6條第3款指出“在確定是否為公平合理使用時，一切相關因素需同時考慮，在整體基礎上作出結論”；在《國際河流利用規則》（1966）第5條第三款中規定“上述每一項與公平合理有關因素需與其他有關因素相比的重要性決定”；同時在《關于水資源法的柏林規則》（2004）中也有相同的規定。這些原則規定了任何水道國對其境內水資源的任何利用均沒有固定的優先權，而只在具體情況下由各水道國協商確定水利用的優先權和優先權序（不止一個用水目標時）。

在眾多國際水法原則中，公平合理利用的原則具有普遍意義，在許多重要的國際公約和國際條約中都有直接或間接的反映，在國際水法有關于水資源使用的具體條款集中體現在對公平合理利用原則相關因素的解釋上，如：1958年，國際法協會在紐約的會議上指出“各沿岸國均有權合理和公平地獲益流域水資源的利用”；1966年國際法協會指定的《赫爾辛基規則》第二章第4、5、6、7條；國際法委員會在1983年起草的報告；國際法委員會的《非航行使用法》第5條等等。都表達了一個共同的主題“公平合理”，即承認當事國在對有關跨界河流的使用和收益方面有著平等的權利。

有關公平合理原則需要考慮的相關因素總結如下：一是產水量及流域面積因素，二是流域生態環境保護因素，三是流域人口與人均水資源占有量因素，四是社會和經濟需要因素，五是國際水道水資源的保護、養護開發和節約使用因素等。

公平著眼于沿岸國在河流的使用和收益上的平等權利，但要與實際的均等使用和收益區分開來，因為實際操作層面上的均等是不可能達成的。合理著眼于整個河流的利用和保護，“使其實現最佳可持續利用和最大效益，同時考慮到有關水道國的利益。”通俗講，就是一國參與到了河流的使用和收益中之后，不能放手不管，同時必須參與到對河流的保護以及開發河流方面進行合作中來。總之，公平合理原則所闡釋的行為義務是相對的，不要求實現絕對的公平，也不要求絕對的追求河流的最佳和可持續利用。

四、中方利用跨界水資源的國際法正當性分析

（一）上、下游國家開發利用跨界水資源的國際法權利

1.“權利與義務相對等的原則”。聯合國在一系列國際法文件中多次闡明國家對其自然資源的永久主權，這已經成為了一項公認的國際法原則。在這一原則下，上游國家往往強調的是主權，下游國家往往由地理因素開發利用較早則強調其歷史性權利。上、下游雙方對水資源的開發與利用應該本著“權利與義務對等的原則”進行協商與合作，既不能上游國為了本國利益不考慮對下游國的損害而過度開發利用，也不能下游國因為歷史優先權要求上游國放棄開發利用，這顯然也是不符合國際法公平合理原則的。

2.國際水法基本原則之一——不造成重大損害原則。出于國家本位利益考慮，處于上、下游位置的沿岸國對此一原則理解不盡相同。上游國認為其對下游國造成損害影響具有片面性，下游國聲稱這是專門針對上游國設置的一項獨立任務。當代國際水法表明不造成重大損害不能被認為是上游國的專屬義務，而是“水道國（或各流域國）有義務防止對其他水道國損害”，得出損害可以來自流域國的任何一方，并非單純“順水流動”，下游國同樣有機會妨礙上游國未來利用的權利。假設只有上游國出于審慎注意義務（due diligence）過度擔心利用跨界水資源給下游國造成損害，將導致上游國不能開發，而下游國開發無所顧忌的現象。史蒂夫·麥卡福利（Stephen McCaffrey）在其著作《國際水道法規》當中同樣提出“就像一個下游國可能受到上游國的損害一樣，上游國如果為了滿足下游國從而限制自身目前或者未來的使用，同樣也會受到損害”。

（二）中國開發伊、額河水不會對其他國家造成重大損害

其一、中方為解決烏魯木齊經濟區建設和北疆油田開發的用水困難，發展沿線地方及兵團農牧業灌溉，促進北疆特別是阿勒泰地區和農十師的經濟發展，新疆維吾爾自治區興建的引額爾齊斯河北水南調工程，從額爾齊斯河調水34億m3。這意味著新疆635處最大引水量約30億m3。然而根據聯合國糧農組織的統計資料，額爾齊斯河中國段年均產水量95.3億m3。因此即使“引額濟烏、濟克工程”引水達到極限狀態——30億m3，也僅占額河出境水量的30%左右，對下游國家影響不大。

其二、中國在伊犁河的用水量沒有超過水資源總量的45.5%，根據中國的用水需求因素和對水資源的貢獻率，是符合國際法準則以及國際慣例的。

其三、習近平主席在《關于中國如何發展的幾點看法》文章中指出：中國發展絕不以犧牲別國利益為代價，絕不做損人利己的事情。中國政府一直十分重視西部地區的生態建設，在西部大開發中，將生態建設設最為一項重點任務，力求通過加強生態建設來建設山川秀美的新西部。

從中國政府官方表態及兩河水資源利用實際來看，確實沒有對鄰國環境產生重大影響的現實情況和潛在影響。至于個別媒體的相關言論，忽視了中國調水工程對周邊地區建設將帶來的積極效應。而中方的對外宣傳工作環節的薄弱造成了他國一些人的誤會和曲解。

其四、現有的跨界河流國際法原則體系規制著中國的跨界河流開發利用行為，雖然中國在聯合國大會表決通過《國際水道非航行使用法公約》時投了反對票，但反對意見限于公約對計劃措施、損害補償條款對上游國家顯失公平的考慮。事實上，中國在實踐中積極接受了被廣泛公認的公平合理利用、國際合作等重要原則。

五、對中哈跨界水資源合作模式法律框架建議

（一）加強交流，管控分歧

中哈雙方應增進包括信息共享、科研成果共享在內的交流活動。首先，常規的數據信息交換是流域國合作的第一個層次，也是實現更高程度合作的必要前提。中哈間由于信息溝通不暢，哈方沒有及時準確獲取中方建設水利工程信息，導致不實信息被哈方夸大的報道時有發生，表明中哈間信息交流環節較為薄弱。因此，提高工程規劃信息透明度、履行通知義務等是消除隔閡、化解爭端、達成共識的必要前提條件。

中哈兩國分處跨界河流上下游位置，對水資源利用的認識差異和開發目標存在分歧。因此，通過非正式論壇形式開展聯合研究，搭建學術交流平臺，為科學正確決策提供建議，公正、客觀、共享的科研交流成果能為更好的履行水道國合作保護及開發水道的義務鋪平道路，進而消除哈方對中方公平合理利用水資源的誤解。

（二）擴大流域機構職權范圍，引入全流域評價機制

雖然中哈兩國利用跨界水資源的側重點不同，但流域有必要進行整體合作規劃。2001年9月中哈雙方簽署的《合作協定》中正式確立了“中哈利用和保護跨界河流聯合委員會”機制，工作范圍限于聯合監測和信息交流方面，職能偏于單一。實際上，流域組織機構的職能、活動和覆蓋范圍決定了締約國的合作程度和未來的合作進程。中哈如期望在水量分配、水質保護、調查研究及解決爭議方面有所收獲，擴大流域組織職權范圍是基礎性前提，也是重要突破口。

從全流域的角度和高度出發的組織機構和流域條約勝于從部分流域國的利益考量。在中哈跨界水資源問題上，哈方一再希望引入第三方對話機制，在上合組織框架下對中方產生影響，筆者認為這種考慮有其正當性，反映了流域現實情況。額爾齊斯河為鄂畢河（俄境內河流）支流，流經哈薩克斯坦后匯入俄境內，從全流域和共同利益角度考慮，俄羅斯也是當事國，其對問題的介入有一定必要性。目前中國在解決此地區跨界河流水資源利用問題上存在雙邊傾向，這在一方面可以加快中哈就特定事項達成協議的進程，在另一方面也可能由于問題解決不徹底導致第三方俄羅斯污染和潛在利用等一系列新問題。典型的例子是尼羅河流域，盡管埃及與蘇丹有雙邊協議存在，但新的沖突卻頻繁出現。因此達成全流域條約符合公平合理利用的法理內涵，是利用國際水資源較為理想的途徑。在中哈跨界水資源問題上，考慮流域特點，引入俄羅斯方面，綜合考慮各國對流域水資源的需求，可以在上合組織框架下商討引入全流域評價機制等問題，也符合國際合作大背景下的未來方向。

（三）推進全流域生態文明建設，倡導中哈雙邊平衡發展

生態是全流域的生態，即全流域整體生態系統健康狀況需維持在一個平衡的狀態，即不僅為中下游地區考慮生態用水需求，同時上游地區也需要維持與下游地區相當的生態健康狀況。

依據當前中哈跨界河流上下游生態環境現狀的態勢分析，哈方所在的中下游地區的經過長期采取的措施（包括大范圍的農作物灌溉面積對生態系統的維護），其生態環境水平已遠超過中方新疆所在的上游地區。經統計分析，新疆地區生態環境脆弱，伊犁河與額爾齊斯河流域所在的新疆地區的生態環境最基本特征是干旱，沙漠、戈壁面積較大，生存形勢嚴峻；植被稀疏，森林覆蓋率低，生態服務功能受到限制。中共十八大首次確立“美麗中國”的建設目標，生態文明在國家發展與建設中的作用不斷凸顯，將生態建設置于“五位一體”總體布局的戰略地位；一面著力破解制約生態文明建設的體制機制障礙，一面在源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的總體思路下嚴守資源環境生態紅線，健全生態保護補償機制。這反映了中國作為為哈方提供跨界河流水源的上游國家，為不破壞跨界河流的水資源和生態環境，采取積極措施主動規范和約束其行為。

參照國際上已有的跨界河流水資源分配模式，以及國際水法當中有關公平合理利用和生態系統維護與保持的原則表述，下游國應承認上游國的合理用水權利，上游國家生態保護行為給下游國帶來利益，也有權要求回報。中方也有權以此為立足點伸張中方上游段水資源利用的正當性，哈方應尊重中方作為上游國家的開發權利，正視中方當前的使用和潛在的社會經濟發展需求用水量，為中方的水資源利用留有余地。最終能夠達成滿足中哈雙方發展需求、維護生態與互補開發的水資源分配方案，以實現流域水資源的可持續利用和全流域效益最優的目標。

總之，理想的水資源分配方案應當兼顧各國的發展需求和生態流域維護的目標，秉承上、下游國家的生態健康具有同等重要的理念，同時獲得利益者應當給予利益貢獻者一定補償，方能體現跨界水分配的公平性。

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