我國(guó)農(nóng)村土地整治權(quán)屬管理存在的問題及對(duì)策研究

王軍強(qiáng) 胡曉光 岳穎 別雪艷

摘要：土地權(quán)屬管理工作是農(nóng)村土地整治的重要組成部分，通過對(duì)比分析指出我國(guó)農(nóng)村土地整治過程中土地權(quán)屬管理存在的問題，并借鑒他國(guó)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，提出對(duì)策，以期為我國(guó)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記、土地整治等工作的開展提供理論支持。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地整治權(quán)屬管理；對(duì)策；不動(dòng)產(chǎn)登記

一、內(nèi)涵及內(nèi)在關(guān)系界定

農(nóng)村土地整治工作涉及集體土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等眾多權(quán)利主體，是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置、促進(jìn)土地集約利用的重要手段，在挖掘土地生產(chǎn)潛力，保障糧食生產(chǎn)安全，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等層面發(fā)揮著重要作用。而土地權(quán)屬管理是指土地整治過程中涉及到的土地所有權(quán)、土地使用權(quán)調(diào)整以及在其上設(shè)定的他項(xiàng)權(quán)利的調(diào)整、確認(rèn)以及變更登記的行為，是國(guó)家用以確立、調(diào)整和處理土地權(quán)屬關(guān)系的一系列法律、行政和技術(shù)的措施。土地權(quán)屬管理是農(nóng)村土地整治的基礎(chǔ)性工作，貫穿始終。我國(guó)農(nóng)村集體土地的權(quán)屬關(guān)系受社會(huì)、歷史影響顯得尤為復(fù)雜，客觀上增加了土地整治權(quán)屬管理的工作難度。本文基于文獻(xiàn)資料法和對(duì)比分析法，指出我國(guó)農(nóng)村土地整治過程中土地權(quán)屬管理存在的問題并提出建議，對(duì)實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)明晰、促進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、保障農(nóng)戶權(quán)益具有重要意義。

二、土地整治權(quán)屬管理中存在的問題

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地整治及權(quán)屬管理工作的開展主要由政府及相關(guān)部門主導(dǎo)并組織推進(jìn)，整治資金來源也多依賴于政府投入。因此在相關(guān)法律制度、政策環(huán)境尚未健全的情況下，我國(guó)農(nóng)村土地整治權(quán)屬管理中涉及的地籍測(cè)量與調(diào)查、資源評(píng)價(jià)、權(quán)屬調(diào)整、土地登記、權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處等工作仍存在諸多問題，主要集中于以下幾個(gè)層面。

（一）相關(guān)法律體系不完善

從世界范圍看，開展土地整治較早的國(guó)家和地區(qū)對(duì)土地權(quán)屬管理法律體系建設(shè)則較為重視。例如：德國(guó)作為現(xiàn)代農(nóng)村土地整治的發(fā)源地，在農(nóng)村土地整理過程中，對(duì)土地整理所涉及的規(guī)劃設(shè)計(jì)編制、田塊權(quán)屬調(diào)整及合并等問題有著明確的規(guī)定；日本的《耕地整理法》，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《土地法》、《土地重劃專章》等法律對(duì)土地整治及權(quán)屬管理制度也做出了較細(xì)致的說明；美國(guó)在調(diào)處土地權(quán)屬爭(zhēng)議方面建立了強(qiáng)有力的申訴裁決、審判及執(zhí)行機(jī)制。建國(guó)以來，我國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)過多次變動(dòng)，政策法規(guī)缺乏連貫性，在土地權(quán)屬管理方面存在立法模糊，法律適用不統(tǒng)一的現(xiàn)象，使得在遇到具體土地權(quán)屬爭(zhēng)議問題時(shí)缺乏強(qiáng)勁的法律支撐。此外，也存在政策約束，權(quán)屬調(diào)整協(xié)調(diào)難度大的問題，如“我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，耕地承包期為30年，期內(nèi)發(fā)包方不得收回和調(diào)整承包地”，這一規(guī)定在一定程度上制約了農(nóng)戶地塊的權(quán)屬調(diào)整。

（二）相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置及工作主體不明確

《中華人民共和國(guó)土地管理法》及國(guó)土部的相關(guān)文件指出，在土地整治工作開展過程中政府的土地行政主管部門僅起指導(dǎo)及行政審批作用，而下設(shè)事業(yè)單位是土地整治項(xiàng)目的具體實(shí)施主體。在具體實(shí)踐中，土地整治執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要指各省、市國(guó)土資源廳（局）負(fù)責(zé)土地整治工作的直屬事業(yè)單位（通常為土地整理中心），因兩單位是隸屬關(guān)系，針對(duì)于土地整治具體項(xiàng)目，行政主管部門與執(zhí)行部門之間容易產(chǎn)生工作主體不明、職責(zé)不清的現(xiàn)象。土地整治權(quán)屬管理項(xiàng)目涉及的機(jī)構(gòu)除行政主管部門及下屬事業(yè)單位以外，還包括項(xiàng)目招投標(biāo)機(jī)構(gòu)、可行性研究編制機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、預(yù)算機(jī)構(gòu)、工程施工及監(jiān)理機(jī)構(gòu)等各從業(yè)機(jī)構(gòu)的參與，我國(guó)的法律對(duì)所涉及相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)也未做出特別清晰的規(guī)定。此外，對(duì)于解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》只是構(gòu)建了“土地承包仲裁機(jī)構(gòu)”的想法，對(duì)其涉及的職責(zé)范圍、仲裁程序等內(nèi)容并未做出明確規(guī)定，使得在處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議案件過程中也未能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

（三）公眾參與不足

土地權(quán)屬調(diào)整方案的產(chǎn)生是一個(gè)公開的、民主的過程，因此也需要公眾參與的程序來予以保障。當(dāng)前我國(guó)的土地整治權(quán)屬調(diào)整方案公眾參與意識(shí)淡薄、導(dǎo)致方案的編制缺乏足夠的群眾基礎(chǔ)，導(dǎo)致在具體開展過程中易產(chǎn)生障礙和意見分歧。一方面是由于我國(guó)基層土地權(quán)屬管理制度不健全，基層項(xiàng)目參與人員配套不足且技術(shù)素質(zhì)欠佳，造成對(duì)公眾的宣傳不到位；另一方面，我國(guó)現(xiàn)行法律僅對(duì)公眾參與方案編制做了原則性規(guī)定，如土地權(quán)屬調(diào)整方案應(yīng)征得60%以上土地權(quán)利人的同意并進(jìn)行公示等，然而對(duì)方案有異議的土地權(quán)利人應(yīng)如何行使其申訴權(quán)利，公眾如何行使發(fā)言權(quán)、方案后續(xù)如何修改完善等內(nèi)容則缺乏全面性的、可操性作的規(guī)定。

（四）技術(shù)理論體系不健全

土地權(quán)屬調(diào)整工作具有系統(tǒng)性、專業(yè)性及綜合性的特點(diǎn)，為保障土地整治權(quán)屬調(diào)整工作開展的科學(xué)性，需要充足的專業(yè)理論知識(shí)和規(guī)范化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)做后盾。在相關(guān)技術(shù)理論領(lǐng)域，西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)揮著較好的示范性作用，如德國(guó)對(duì)土地權(quán)屬管理中各關(guān)鍵環(huán)節(jié)（整治前后的土地現(xiàn)狀調(diào)查、土地評(píng)估、土地分配等）所需的技術(shù)手段，構(gòu)建了科學(xué)化的衡量標(biāo)準(zhǔn)；美國(guó)則更注重于高科技信息手段（如GIS系統(tǒng)）對(duì)土地進(jìn)行管理。而我國(guó)則缺乏相應(yīng)的技術(shù)理論基礎(chǔ)，極大程度的限制了土地整治權(quán)屬管理工作的開展。

三、土地整治權(quán)屬管理問題的解決對(duì)策

（一）建立健全相關(guān)法律體系

首先，隨著我國(guó)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的不斷開展，《土地整治》的相關(guān)法規(guī)也應(yīng)適應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)做出合理調(diào)整，對(duì)涉及的土地產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、分配、評(píng)估、置換、重劃等內(nèi)容也急需法律來加以規(guī)范；此外，立法機(jī)關(guān)針對(duì)一些土地權(quán)屬立法模糊的現(xiàn)象，也應(yīng)及時(shí)對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修訂或做出權(quán)威解釋。其二，完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度，加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記進(jìn)程，在具體土地確權(quán)過程中應(yīng)堅(jiān)持遵循歷史、注重現(xiàn)實(shí)的原則，切實(shí)保障人民群眾的合法權(quán)益，為我國(guó)農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入市創(chuàng)造條件。其三，土地整治權(quán)屬管理的法律體系應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持以授權(quán)性規(guī)則為主的立法方式，以激發(fā)民眾參與的主動(dòng)性，同時(shí)注重完善土地物權(quán)體系，加強(qiáng)土地整治工作機(jī)制建設(shè)。最后，深化農(nóng)村土地制度改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源優(yōu)化配置中的杠桿調(diào)控作用，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的建設(shè)用地市場(chǎng)。

（二）規(guī)范土地整治相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置

通過立法規(guī)范土地整治相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，明確其職能權(quán)限、行業(yè)規(guī)范，同時(shí)加強(qiáng)各部門的分工與合作、提高部門間的銜接度，充分發(fā)揮土地權(quán)屬管理的主體作用。此外，通過修訂關(guān)于土地權(quán)屬糾紛處理的模糊與矛盾之處的相關(guān)法規(guī)，加大土地權(quán)屬爭(zhēng)議的調(diào)處力度。在具體調(diào)處土地權(quán)屬爭(zhēng)議過程中，成立調(diào)處領(lǐng)導(dǎo)小組，注重各部門間的協(xié)調(diào)性；制定土地權(quán)屬爭(zhēng)議應(yīng)急處理預(yù)案，預(yù)防土地權(quán)屬調(diào)整中的突發(fā)事件；加強(qiáng)各級(jí)組織與法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)屬糾紛的接待咨詢工作，建立長(zhǎng)效的、合理的調(diào)處機(jī)制和調(diào)處方式，合理引導(dǎo)土地權(quán)屬調(diào)整范圍，及時(shí)化解矛盾以防治爭(zhēng)議升級(jí)。

（三）鼓勵(lì)公眾參與

借鑒德國(guó)、日本、美國(guó)在土地整治中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)公眾參與土地權(quán)屬管理組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置。為充分發(fā)揮農(nóng)戶在土地權(quán)屬調(diào)整過程中的“主人翁”地位，除政府設(shè)置的常規(guī)機(jī)構(gòu)（如公眾隨訪中心、熱線電話等）以外，還應(yīng)該設(shè)置一些非盈利性的民間機(jī)構(gòu)（可由村集體組織、村民組成）。同時(shí)加強(qiáng)民意調(diào)查制度、信息公開及聽證會(huì)制度等制度的建設(shè)，注重土地權(quán)屬管理相關(guān)知識(shí)的科普宣傳，切實(shí)保障土地整治權(quán)屬調(diào)整中公眾的參與性。

（四）加強(qiáng)理論體系建設(shè)，并引入市場(chǎng)機(jī)制

開展土地權(quán)屬調(diào)整的技術(shù)支撐理論的研究，盡快建立適合我國(guó)國(guó)情的土地現(xiàn)狀調(diào)查、評(píng)估、分配、置換等技術(shù)方法和標(biāo)準(zhǔn)體系，并進(jìn)行土地信息化管理的探索；而且加強(qiáng)相關(guān)從業(yè)人員的技術(shù)培訓(xùn)，為具體工作的開展奠定理論基礎(chǔ)。此外，有序推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程，建立產(chǎn)權(quán)調(diào)整要素市場(chǎng)，構(gòu)建評(píng)估機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)的中介服務(wù)作用；同時(shí)注重土地股份制改革，因地制宜地探索土地整治權(quán)屬調(diào)整新模式，為我國(guó)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記等土地權(quán)屬管理工作的有序推進(jìn)創(chuàng)造條件。

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（作者單位：河北盛世圓福項(xiàng)目管理集團(tuán)有限公司）