小議航道行政處罰自由裁量權

錢興根

【摘 要】《江蘇省航道管理條例》自2006年正式頒布實施以來航道行政執法已實施多年，雖然執法體系和各項配套制度基本完善，但由于在航道行政執法中行政處罰案件很少運用，上級航道管理部門不重視自由裁量權。我從事航道行政執法工作已經十多年了，就自由裁量權在航道行政處罰活動中的存在及運用，在這里粗淺探討一下。

【關鍵詞】航道行政處罰 自由裁量權 運用

自由裁量權客觀存在于具體航道行政處罰中，就存在的合理性與必須性而言是無可置疑的。合理的自由裁量權，是顯示航道行政執法公平、公正最好的詮釋，是航道行政執法公信力的具體展現，也是依法行政的具體實踐。

1航道行政處罰自由裁量權概論

1.1行政自由裁量權的概念

行政自由裁量權是國家賦予行政機關在法律法規規定的幅度和范圍內所享有的一定選擇余地的處置權力，它是行政權力的重要組成部分，是行政主體提高行政效率所必需的權限，也是現代行政的必然要求。 何謂行政自由裁量權？英國著名法官霍爾斯伯勛爵提出：“自由裁量是指任何事情應在當局自由裁量權范圍內去行使，而不是按照個人觀點行事，應按照法律行事，而不是隨心所欲。它應該是法定的和固定的，而不是獨斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內行使”。

1.2航道行政處罰自由裁量權的特點

航道行政處罰作是交通運輸行政處罰的一類，其自由裁量權與其他交通運輸行政自由裁量權相比，除了有一定的相似之處，另外又有其自身的特征。

①重視程度不一樣。航道行政處罰的主體是交通運輸主管部門所屬的航道管理機構（或部門），與其他交通運輸部門對比而言，是否重視行政處罰自由裁量權的程度相差很大。航道行政處罰案件在實際航道行政執法行為中運用并不多，以我處為例，2014年我處的行政處罰案件是18起，今年至今是4起，盡管如此我處的行政處罰案件數比同在蘇州大市內其他同級別航道管理機構相比多得多，但與我區交通運輸系統的海事管理機構、公路管理機構和道路運輸和水路運輸管理機構每年都有上千起甚至幾千起行政處罰案件相比，我處的案件又顯得微不足道，所以其他部門非常重視行政處罰自由裁量權的運用，都有針對行政案件的情節、危害程度等制定了相應的罰款數等，執法人員在具體辦理行政處罰案件過程中較為容易。由于，在航道行政執法活動中運用航道行政處罰的機會很少，所以我處上級機關及我處對行政處罰自由裁量權沒有具體規定，只有在省條釋義中有這樣一段話——情節是否到嚴重程度，屬于執法人員的自由裁量權。

②適用的法律規范不一樣。以為每個部門法的立法宗旨和目的是不盡相同的，我們航道行政機關自由裁量權在運用過程中，首要任務是服務于本部門法的立法精神，然后才會考慮其他相關部門的法律法規。

③執法環境不一樣。與海事、運政行政相對人相對單一相比，航道行政相對人就龐雜，有沿航道的廠礦企業，有專業碼頭等，有一般自然人，甚至還有政府機關及事業單位等。在執法活動中，既要維護正常通航標準和保護航道及航道設施，又要服務于當地經濟建設，來自方方面面的壓力是非常大的。

2航道行政處罰自由裁量權的現狀及實際運用

截至2015年10月，共有航道法律有2部，行政法規5部，各類規章7部賦予了航道管理部門的行政處罰權，航道行政執法人員對于每項處罰條款的種類、幅度都可以根據實際情況作出自已的選擇。因為自由裁量權在航道行政處罰活動中普遍存在，所以在行政處罰活動中，如何正確運用自由裁量權就顯得尤為重要，也就有了探討的需要了。

①認定違法性質的自由裁量。通常，違法行為的定性是基本沒有自由裁量的空間的，但在某些特定狀況下，執法機關還是可以選擇的。

例如對某些特定的牽連行為，在這種情況下，違法行為可以分為目的行為與手段行為，其目的行為與手段行為都可構成作查處違法的依據。例如某公司為新建自備碼頭而將航道部門修建維護的駁岸拆除。其手段行為違反了省條例第二十七條第（三）項，構成危害、損壞航道設施，其目的行為違反了省條例第十八條第一款第（四）項，構成擅自新建臨河設施。根據上述例子，《江蘇省航道管理條例》沒有明確是依據其手段行為來處理，還是依據其目的行為來處理。鄙人認為此時應從社會不良影響和危害性后果等綜合考慮、看手段行為與目的行為的社會不良影響更廣、危害后更大，從而進行選擇。

②認定情節輕重的自由裁量。違法行為情節的輕重直接關系到自由裁量，也就是量罰情節，一般有法定情節和酌定情節兩種。法定情節必須有法律明文規定，例如省條例第四十五條規定，違反本條例第二十四條規定，未按照要求疏浚、清障的，由航道管理機構責令限期改正；逾期不改正的，航道管理機構可代為疏浚、清障，費用由責任人承擔，并處二千元以上一萬元以下罰款。“逾期不改正”在這里就是法定情節。自由裁量情節就是除法定情節外，其他影響行政處罰輕重的情節，例如當事人是否明知故犯、主觀動機等等，裁量時應當予以區分；在查處案件過程中，是否對損害結果采取補救措施，當事人是否積極配合調查，也是影響處罰決定的因素。

③認定違法事實的自由裁量。客觀違法事實本是不存在自由裁量的，但違法行為的被發現和被調查一定有時間差的，而行政處罰所依賴的只能是調查得來的法律事實而不是客觀事實。如果客觀事實與事實事實一致時，也就沒了對自由裁量選擇的空間。在客觀事實與法律事實之間存在差異情況下，行政執法機關只能根據調查取證得來的證據材料進行分析后，最后確定違法案件的事實。

④處罰數額的自由裁量權。在各類實體行政法中，罰則規定的數額一般都有一定的范圍，例如省條四十六條違反本條例第二十六條第一款規定，未按照規定設置、維護專設標志的，由航道管理機構責令限期改正；逾期不改正的，處二千元以上一萬元以下罰款。若某管網公司違法了上述規定，到底是罰款二千元，還是一萬元，法規中沒明確規定，我處上級機關也沒有規定，如何確定這個數額，就成了衡量自由裁量權的問題了。

3結語

正確運用自由裁量全不僅是社會公平、公正的需要，更是在實際航道行政處罰活動的現實需要。我們航道行政執法人員要在實際工作中不斷探索，不斷總結，循序漸進，以形成一整套良好的航道自由裁量運作體系，服務于國家依法行政與和諧社會戰略。

參考文獻：

[1]江蘇省航道管理條例釋義（試用本）[M].2007.