檢察機關法律監督職能的擴展與延伸

劉林吶

我國《憲法》明確規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。設立檢察機關并賦予其對司法活動進行監督的職責，是中國司法制度乃至中國政治制度的一個重要特色。2012年修改《刑事訴訟法》改變過去立法關于法律監督規定多為原則性的框架特點規定，規定了檢察機關行使法律監督職責的必要的程序，賦予檢察機關知悉的權利和調查的權力。檢察機關訴訟監督職能進一步法治化有利于明確檢察機關行使監督職責的邊界。將檢察機關的訴訟監督職能進一步程序化、規范化，也有利于深化訴訟監督的效果。最高人民檢察院檢委會會議于2013年2月1日審議通過《執法規范（2013年版）》將檢察監督的內容再進一步掰開揉碎按照業務部門拆分到業務部門的具體工作中，更加有利于訴訟監督職責落實到位使得程序正義在具體程序中體現得更加具體明確。當前，檢察機關的法律監督擴展與延伸主要體現在刑事執行檢察日常工作中，包括對指定居所監視居住執行的監督、羈押必要性審查、對看守所管理活動的監督、刑罰變更執行的同步監督、社區矯正檢察監督以及死刑執行臨場監督等六個方面的內容。文章詳細闡述前四個方面的內容，有機會再探討后兩個方面的內容，以下分述之。

一、指定居所監視居住執行的檢察監督

指定居所監視居住執行活動是否合法實行監督，是《刑事訴訟法》修改后人民檢察院刑事執行檢察部門新增的一項業務，對于這項工作最高人民檢察院還沒有規范性文件，各地也在積極探索有關工作機制的建立。目前司法實踐中面臨如下現實問題，指定居所監視居住使用率低導致執行監督工作虛置；案件信息來源渠道有限導致執行監督工作乏力；指定居所監視居住執行監督方式方法單一。

為了規范刑事執行檢察部門指定居所監視居住執行監督，最大限度的保障和維護當事人的合法權益指定居所監視居住，避免指定居所監視居住演化為變相羈押，為了確保犯罪嫌疑人的權利，應構建落實指定居所監視居住的監督機制。

首先，構建指定居所監視居住案件向檢察機關備案機制或者信息通報制度。為了及時掌握此類案件的信息，各級檢察機關刑事執行檢察部門應在公安、檢察、法院之間，以及在檢察機關內部建立有關信息通報制度，即辦理指定居所監視居住犯罪嫌疑人案件的部門，應當在決定、批準、解除或撤銷指定居所監視居住后24小時內，通知檢察機關刑事執行檢察部門。信息應包括，犯罪嫌疑人、被告人自然情況、涉嫌罪名、基本犯罪事實、指定居所地址、擬采取的安全防護措施、監管人員姓名職務、監管人員是否存在應主動回避的情況、批準時間、指定居所監視居住期限等。

其次，建立指定居所監視居住案件動態跟蹤監督機制。備案機制健全后，要提高監督的實效，檢察機關刑事執行檢察部門還必須積極地行使監督權，通過建立案件動態跟蹤機制，隨時掌控案件進展情況，確保及時有效監督。

再次，建立起案件信息渠道外部暢通機制。解決對指定居所監視居住執行監督信息來源渠道通常有兩種方式：一是根據控告、舉報線索開展監督，主要是對被監視居住人及其近親屬提供的指定居所監視居住中存在的違法情況進行調查，依法做出處理。二是依職權主動監督，是監督機關通過日常的審查工作來發現違法線索。刑事執行檢察部門應采取依職權監督為主，根據線索監督為輔的方式進行監督，重點掌握公、檢、法機關辦理的指定居所監視居住犯罪嫌疑人、被告人案件的以下相關信息：被監視居住人的自然情況、基本案情，何時被何機關決定監視居住；擬采取的安全防護措施，監管人員姓名、職務，監管人員是否存在主動回避情況、批準時間，指定居所監視居住期限、將在何地被何機關執行、何時被解除或撤銷等內容。

最后，完善指定居所監視居住執行監督方式手段。刑事執行檢察部門可以采取多種形式的監督，如可以采取現場查詢查看電子監控資料，查詢執行指定居所監視居住日志等資料，詢問被監視居住人，定期或不定期地進行檢查，通過查閱卷宗、走訪現場、傾聽被監視居住人的意見等方式，了解監視居住執行的情況，了解監視居住執行過程中是否存在刑訊逼供、體罰、虐待或者變相體罰、虐待被監視居住人等。規范對違法行為的監督糾正手段：一是口頭糾正違法。口頭糾正違法只針對執行過程中輕微的違法行為，一般由履行監督的檢察人員向執行人員提出，同時做好監督記錄并及時匯報，必要時可由部門負責人提出。二是書面糾正違法。按照違法行為的嚴重程度不同可以分為檢察建議和糾正違法通知書，檢察建議是提出進行糾正違法的建議，糾正違法通知書是針對最為嚴重的違法行為提出糾正意見，如對被指定居所監視居住人進行刑訊逼供或不符合適用條件等。檢察建議和糾正違法通知書是針對嚴重的違法行為以檢察機關的名義作出的，所制作的文書必須報部門審核和檢察長批準，并加蓋檢察機關的公章。接到書面糾錯的執行機關應把具體的糾錯行為及時反饋給檢察機關。還可以，建立查辦違法犯罪案件的機制。通過完善立案啟動程序，做到對涉嫌犯罪的，應能夠及時啟動程序，依法追究有關人員的刑事責任。

二、羈押必要性的檢察監督

修改后的《刑事訴訟法》第93條規定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院。”這一條文正式確立了中國特色的羈押必要性審查制度，這也是2012年《刑事訴訟法》修改的亮點之一。

目前，司法實踐中辦案單位普遍感覺羈押必要性審查內容、評估程序有欠具體。一是審查內容并不全面。實踐中檢察機關審查的內容，主要是案件事實和證據的變化、羈押后的日常表現等情況，缺乏對原批準逮捕決定是否正確、捕后社會危險性是否消除等重要方面的審查判斷。二是評估的程序并不科學。目前檢察機關在開展羈押必要性審查中，主要通過開展調查和評估的程序來進行，但大部分檢察機關對評估程序不夠重視，只是籠統地要求審查中需進行評估，且并沒有明確的評估對象和標準，導致評估缺乏具體操作性。對于一些可能引發爭議案件的評估，仍然實行書面審查，缺乏當事人及其家屬、辯護人的有效參與。

因此，我認為羈押必要性審查內容應該包括以下幾部分：一是被羈押人是否涉嫌犯罪，也就是案件證據發生重大變化，不足以證明有犯罪事實或者犯罪行為系犯罪嫌疑人、被告人所為的。這種情況是由證據變化導致了無法達到逮捕的事實證據條件。二是審查被羈押人是否可能處以有期徒刑以下的刑罰。也就是案件事實或者情節發生變化，犯罪嫌疑人、被告人可能被判處管制、拘役、獨立適用附加刑、免予刑事處罰或者判決無罪的。這是由案件事實或者情節發生變化導致無法達到處刑條件。三是審查社會危險性條件是否發生變化，也會是發現犯罪嫌疑人、被告人實施新的犯罪，毀滅、偽造證據，干擾證人作證，串供，對被害人、舉報人、控告人實施打擊報復，自殺或者逃跑等的可能性已被排除的。四是審查是否存在可以適用監視居住的情形。五是人民法院違法適用逮捕措施的。而不能僅僅看這個案件的逮捕條件是否發生變化，否則就是忽視了必要性審查的程序性保護性質和司法審查性質。六是案件事實基本查清，證據已經收集固定，符合取保候審或者監視居住條件的。這也是犯罪嫌疑人、被告人已不具備社會危險性的表現。七是繼續羈押犯罪嫌疑人、被告人，羈押期限將超過依法可能被判處的刑期的。八是羈押期限屆滿的。

三、對看守所監管活動的檢察監督

看守所檢察監督，主要是對看守所羈押、監管被刑事拘留、逮捕的犯罪嫌疑人、被告人的活動，以及代為執行被判處有期徒刑剩余刑期在3個月以下的罪犯的刑罰和監管活動是否合法實行法律監督。

看守所檢察監督主要包括收押、出所檢察、羈押期限檢察與監管活動檢察。監管活動檢察主要包括事故檢察和教育管理活動檢察。《人民檢察院訴訟規則（試行）》（以下簡稱《規則》）強化對看守所的檢察監督。《規則》規定檢察機關要對看守所的一系列違法行為提出糾正意見，與過去的規定相比，對于看守所違法行為的列舉除了吸收了《人民檢察院看守所檢察辦法》的規定外，在某些方面作了擴充性規定，例如，第5項違反規定同意偵查人員將犯罪嫌疑人提出看守所訊問的。第6項收到在押犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人近親屬或者辯護人的變更強制措施申請或者其他申請、申訴、控告、舉報，不及時轉交、轉告人民檢察院或者有關辦案機關；第7項，應當安排律師依法會見在押人員而沒有安排的。第8項，律師會見時予以監聽。這四項新的規定都是關于在押人員人身健康權利、辯護權利，申訴控告權利的。貴州遵義某區檢察院在辦理某官員職務犯罪案件過程中，違反規定將犯罪嫌疑人提出看守所，禁錮在審訊椅子上超過48小時，做出有罪供述。在開庭審理的時候，當庭提出非法證據排除的辯護意見，并出具自己在看守所作出的大腿與后背大面積淤血，而偵查人員無法作出合理解釋，法院最終排除了犯罪嫌疑人的有罪供述，作出無罪判決。庭后，偵查人員表示嫌疑人腿部和后背的淤青是坐時間久導致的，并沒有進行刑訊逼供等非法方法獲取口供。再比如，第8項規定違法安排辯護律師或者其他人員會見在押的犯罪嫌疑人、被告人的。刑事訴訟法規定對于涉嫌特別重大的賄賂犯罪案件的犯罪嫌疑人，在偵查期間可以對律師會見權有所限制，需要經過我們許可。所以我們得通知看守所，看守所如果未經檢察院同意讓律師會見的，要及時提出監督意見進行糾正。

另外，還有與《人民檢察院看守所檢察辦法》相比，法律監督的效力加強了，體現在監督措施的進一步延伸，監督方式是遞進式的監督方式，先口頭，后發糾正違法通知書，再就是向上一級察機關報告。而《人民檢察院看守所檢察辦法》到此監督就結束了。而《規則》第632條則明確規定“人民檢察院發出糾正違法通知書15日后，看守所仍未糾正或者回復意見的，應當及時向上一級檢察院報告。上一級檢察院應當通報同級公安機關并建議其督促看守所予以糾正。”第632條第2款的增加“上一級檢察院應當通報同級公安機關并建議其督促看守所予以糾正。”所以說對法律監督的方式作了延展性的規定，有利于保證監督的實效性。

四、對刑罰變更執行的同步監督

刑罰變更執行的同步監督，是指檢察機關依照我國《刑法》、《刑事訴訟法》規定，針對減刑、假釋、暫予監外執行的呈報、提請、裁定、決定等各個環節進行全過程法律監督的一種制度。因這種檢察監督與整個刑罰變更執行的過程緊密相連，同步實施，故又被稱之為同步監督。同步監督重點是通過刑罰的變更執行，對于刑罰變更執行的個案進行審查，向前制約執行機關的提請權，向后制約人民法院的裁判權和執行主管機關的審批權。2012年，修改后《刑事訴訟法》規定監獄、看守所在提請刑罰變更執行前，應當將副本抄送人民檢察院，人民檢察院可以向人民法院或者暫予監外執行的批準機關提出書面意見。

目前，監獄辦理減刑、假釋、暫予監外執行通常采取分批形式進行，由于監獄規模不同，每次提請的數量有很大差異，從十幾件到幾百件不等。有的省在押罪犯多可能達到好幾萬，數量龐大，而監所部門干部人數有限。而且我們規定了既然辦理案件，我們都是檢察官辦案，書記員不能辦案，再加上監獄移送的時候往往大批量移送，一百多兩百多移送人力更緊張了。一個監獄刑罰變更執行案件數量龐大，而駐監檢察干部數量有限。另一方面，從刑罰變更執行案件情況分析，真正屬于重大、疑難、復雜、需要重點把握或開展調查的案件所占比例較少，抓住重點罪犯和重點環節開展同步監督。2014年初，中央政法委印發《關于嚴格規范減刑、假釋、暫予監外執行切實防止司法腐敗的意見》，檢察機關要按照中央要求重點監督職務犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪等三類罪犯刑罰變更執行情況。對于重點環節，從實際情況看，減刑、假釋的問題主要集中在罪犯計分、考核、立功、受獎環節，暫予監外執行中的問題主要集中在病情診斷環節。此外，罪犯異地調換監獄、安排特崗工作也是容易出現腐敗問題的環節。要抓住重點罪犯和重點環節加大監督力度，對其中存在的違法問題，堅決監督糾正；要將日常監督與查辦職務犯罪案件相結合，嚴肅查處背后可能存在的司法腐敗問題，切實維護司法公正。

對于刑罰變更案件，采取一般審查和重點審查相結合，85%案件一般審查，15%重點案件重點審查。一般審查就是重點在于書面審查，審查移送過來的材料，材料是否真實，理由是否恰當，程序是否合法；重點案件除了一般審查方法外，案件還可以開展調查，比如找相關干警，相關罪犯調查。審查的程序上一般審查的案件，承辦人審查，駐監獄檢察室主任審批就完了。重點審查的案件需要承辦人審查，主任審核，分管檢察長審批，而且必須有檢察室集體討論。也考慮到有些案件開始認為是一般案件，一般審查案件如果符合重點審查的情形可以轉化為重點審查，同時二者審查的期限也是不同的。這樣解決了人案矛盾突出的問題。

實踐中，刑罰變更執行一般分為考核（鑒定）、呈報、提請、裁定（決定）、執行五個環節，同步監督的具體做法是積極介入這五個環節，分階段實施全過程監督。注意幾個問題：

一是關于同步監督意見的處理問題。開展同步監督活動尤其對案件進行審查后必然會形成是否符合刑罰變更執行條件的檢察意見。出具什么樣的檢察意見呢？如何出具檢察意見呢？應當說，沒有現成的模式加以參照。有的地方如上海統一使用檢察意見書，用這種法律文書表明檢察機關的審查監督意見。

二是賦予監獄等執行機關救濟渠道。檢察建議書里，我們對于審查結果答復是或者否兩種意見，對于我們提出否的案件，監獄最好就不要把程序走下去。但是你監獄可以對于否的案件提出異議，因為檢察機關的結論也不是百分百都準確。我們《刑事訴訟法》貫徹分工負責互相配合互相制約的原則，這還是一項《憲法》原則。所有辦案程序，都是雙向，存在制約，比如公安機關對于批捕的案件可以向檢察機關復議、復核。如果檢察機關認為這個案件不符合減刑假釋的條件的，但是監獄認為符合，可以向檢察機提出復議或復核，對檢察機關履行法律監督權也是一種制約。

三是充分發揮同步監督的檢察裁量權。在查辦某監獄職務犯罪案件時，很多犯罪就是利用此減刑假釋進行索賄受賄，罪犯及親屬為了減刑假釋雙方結成利益鏈，導致一些罪犯不間斷的連續減刑，五次六次減刑，或者減刑后又假釋，如果發生這種情況與職務犯罪有關，一方面我們查辦職務犯罪；另一方面，在同步監督中如果審查發現這種情況，檢察官可以認為具備合理懷疑，行使檢察的自由裁量權，從公平公正角度出發，提出建議：對于一個罪犯連續不間斷第二次減刑，第一減刑規定間隔期，今天間隔期到今天就減刑。一天都不耽誤。如果檢察官發現出現第二次情況，應當向執行機關必要提醒。如果第三次又出現這種情況，直接告知執行機關暫停該犯減刑工作，行使我們監督權。雖然法律規定兩次減刑之間滿足間隔期的規定就可以，但是多數罪犯沒有踏上這種節奏，只有少數罪犯踏的這樣準。對這種情況檢察官應該提出停止減刑。既然同步監督是一種辦案，檢察官的自由裁量權就要體現，首先對這種異常情況叫停。一方面可以防止監獄無原則的減刑，一方面可以打破利益鏈，從中發現案件線索。

檢察機關要樹立助對防錯并重的監督模式。檢察機關履行法律監督職責，并不是給其他司法機關挑毛病，真正目的是維護法律正確統一的實施，讓公平正義得到實現，而這個公平正義體現到每一個具體個案，保證當事人的合法權益得到維護，所有的當事人的權利都能在訴訟的各個環節當中暢通無阻的得到行使，使得最終的裁判結果是一個公正客觀的結果。所以說，當你把這個問題考慮清楚想明白的時候，你就不會在具體的案件當中去考慮一些得失的問題。助對也就是幫助法院也好，幫助公安也好做那些對的事情，做那些有利于公正的事情，在防止它出現錯誤的方面去下功夫的話，就會運用法律所賦予我們的監督手段去實現這樣一個監督效果，另外還可以讓我們的監督效果進一步達到深化。檢察監督也要注意策略，最好采取遞進式監督，同時嫻熟運用多種監督手段，能夠口頭糾正的，就不一定發書面糾正意見的，能夠發檢察建議的，可能就不一定發糾正違法通知書。我們應該采用與違法程度相當的監督手段來進行監督，有助于被監督者主動接受監督。看守所執行活動的監督里，就規定了遞進式的監督手段。我國的訴訟監督在檢察機關的各項職責當中依然處于比較薄弱的短板狀態，在貫徹《刑事訴訟法》的時候，能夠把法律賦予我們的權力用足用好，真正使法律監督起到保障國家法律統一正確實施的目的。