地方債務(wù)風(fēng)險分析與防范對策

趙璐

摘 要：近年來爆發(fā)的世界多地政府債務(wù)危機引起了政府和社會公眾對地方債務(wù)問題的關(guān)注。2008年美國的次貸危機引發(fā)了世界范圍內(nèi)的金融危機，對我國也造成了不利影響，使得我國地方財政收入增速放緩。現(xiàn)階段我國許多地方政府采取發(fā)行債券、融資平臺等方式進行融資，不僅存在直接債務(wù)，還存在著許多或有債務(wù)，使得地方債務(wù)風(fēng)險不斷加大，影響了地方財政的正常運轉(zhuǎn)。因此，只有有效地防范地方債務(wù)風(fēng)險，才能促進地方經(jīng)濟發(fā)展，提高地方政府的公共服務(wù)水平。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；地方債務(wù)風(fēng)險；風(fēng)險防范

中圖分類號：F810.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）05-0138-02

一、地方債務(wù)風(fēng)險的基本概念

（一）地方債務(wù)的含義和分類

1.地方債務(wù)的含義

政府債務(wù)是指政府作為債務(wù)人，依據(jù)政府的信譽與債權(quán)人建立的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，政府按照約定的期限向債權(quán)人還本付息。

2.地方債務(wù)的分類

根據(jù)政府對債務(wù)的償還責任和法律責任不同，將政府債務(wù)分為三類，分別是政府負有償還責任的債務(wù)、政府負有擔保責任的債務(wù)和政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)。政府負有償還責任的債務(wù)，是政府作為法律意義上的負債主體，需要地方政府財政資金償還的債務(wù)；政府負有擔保責任的債務(wù)是地方政府作為債務(wù)的擔保方，當被擔保方因某些原因無法償還時，負有連帶責任的債務(wù)。政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)是指為公益性項目而舉債，不需用財政資金償還，地方政府在法律上沒有償還責任；但是當債務(wù)人無法按時償還債務(wù)時，此時可能會支付部分資金用于債務(wù)的償還。后兩類地方政府債務(wù)均由其他相關(guān)債務(wù)人個人償還，在債務(wù)人資金狀況良好時并不需政府去承擔償債責任，可以統(tǒng)稱為“政府或有債務(wù)”。

（二）地方債務(wù)風(fēng)險的含義

地方債務(wù)風(fēng)險是指由于地方政府當前債務(wù)的積累，導(dǎo)致地方政府將來是否能夠使用財政收入償還債務(wù)具有較大的不確定性。不確定性既有好的可能性也有不好的可能性。如果將來地方政府通過提高財政收入償還了債務(wù)，通過舉債改善了基礎(chǔ)設(shè)施，吸引了投資，從而可以創(chuàng)造更多的財政收入；如果將來地方政府到期無法償還到期債務(wù)，則會給地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來不利影響。因此，地方債務(wù)風(fēng)險防范的主要是監(jiān)控地方債務(wù)出現(xiàn)不利因素。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險分析

債務(wù)形成的同時也使地方的資產(chǎn)增加，對地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)促進經(jīng)濟發(fā)展以及各項事業(yè)的推進起到了重大的作用。但是，地方政府債務(wù)規(guī)模要與地方的經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，要將規(guī)?？刂圃诤侠淼胤秶９P者從債務(wù)風(fēng)險的規(guī)模風(fēng)險、結(jié)構(gòu)風(fēng)險、道德風(fēng)險和項目風(fēng)險四個維度去分析地方政府債務(wù)的風(fēng)險。

（一）規(guī)模風(fēng)險

1.債務(wù)規(guī)?？偭看?/p>

由于各級各地政府的債務(wù)統(tǒng)計口徑不同，所以，我國現(xiàn)存政府債務(wù)的總規(guī)模并不能得到準確合理的結(jié)果。從審計署2013年的公告中得知，當年6月底，全國政府債務(wù)總額達到30.27萬億元，其中地方政府債務(wù)總額達到了17.89萬億元。全國政府債務(wù)總額占GDP的53.5%，接近警戒線60%，這意味著接近重度風(fēng)險。如果加上政府負有擔保責任的債務(wù)，將有16個地區(qū)債務(wù)率超過100%，其中包含9個省會城市的本級政府。由此可見，我國很多地區(qū)的地方政府債務(wù)總量過大，負擔過重使地方政府債務(wù)風(fēng)險日益暴露。

2.債務(wù)規(guī)模增長速度快

地方政府債務(wù)風(fēng)險不僅在于規(guī)模，還在于增長速度，地方政府債務(wù)增長仍然過快。2013年6月末，地方政府性債務(wù)比2012年末增長12.6%，遠遠超過GDP名義增長水平（10%左右）。地方政府在一定時期內(nèi)的償債能力是有限的，而地方政府債務(wù)規(guī)模的快速增長也將使債務(wù)風(fēng)險增加。

（二）結(jié)構(gòu)風(fēng)險

1.債務(wù)來源結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的風(fēng)險

通過對地方政府債權(quán)人構(gòu)成的對比不難發(fā)現(xiàn)，在2013年初平臺貸款余額所占比重達到60%以上。銀行貸款占據(jù)了絕大部分比重，但是銀行貸款期限很短。政府將資金大部分的投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，期限較長，時間差的形成會使債務(wù)的清償出現(xiàn)問題。從2014年開始，我國經(jīng)濟增速減緩，房地產(chǎn)市場也逐漸變冷，相應(yīng)的政府財政收入來源于土地的部分就會減少，收支矛盾更加嚴重，債務(wù)償還收到很大的影響。這會導(dǎo)致地方政府威信的下降，再次貸款的難度增加，十分不利于地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，甚至造成嚴重后果。

2.隱性債務(wù)構(gòu)成的潛在風(fēng)險

隱性債務(wù)即或有負債，其在地方政府債務(wù)構(gòu)成中占了很大的比重，存在著非常大的潛在風(fēng)險。地方政府或有負債很難預(yù)測，如果政府負有兜底責任的或有隱性債務(wù)存在債務(wù)風(fēng)險，就會給地方政府的預(yù)算造成一定程度的影響，甚至?xí)斐傻胤秸膫鶆?wù)危機。

（三）道德風(fēng)險

道德風(fēng)險是從事經(jīng)濟活動的人在最大限度地增進自身效益時做出不利于他人的行為。地方政府債務(wù)中的道德風(fēng)險存在于中央政府、地方政府和銀行之間的關(guān)系中。其中，中央政府是委托人，銀行和地方政府是代理人。因為兩者利益和目標不同，就產(chǎn)生了委托人對代理人的激勵與約束機制問題。因為地方政府會充分的考慮到自身的目標和利益而且缺乏有效的監(jiān)督和控制，以及信息不對稱的存在，就會使地方政府為了政績不顧風(fēng)險，就使道德風(fēng)險演變成債務(wù)風(fēng)險。

（四）項目風(fēng)險

在中國，政府在城市建設(shè)中有著非常重要的作用，地方政府能在地方經(jīng)濟發(fā)展的進程中投入大量的資金。地方政府會從長遠的戰(zhàn)略目標去投資項目，并不會考慮項目本身的短期收益例如兩類項目。

1.公益性及基礎(chǔ)性的非經(jīng)營性項目

非經(jīng)營性項目一般需要的投資大而且建設(shè)周期長，但是以謀求社會效應(yīng)為目的，投資收益較低。地方政府一般通過財政預(yù)算和融資平臺公司為這些項目融資。因為項目不以盈利為目的，后期只能產(chǎn)生少量的收益，甚至沒有。所以，項目本身的收益并不足以去償還地方政府用于次項目相關(guān)負債的本息，這樣就會導(dǎo)致融資平臺很難繼續(xù)存續(xù)下去。

2.兼有地方公共服務(wù)和經(jīng)濟效益的經(jīng)營性項目

兼有地方公共服務(wù)和經(jīng)濟效益的經(jīng)營性項目，雖然能穩(wěn)定地產(chǎn)生一定的收益，如經(jīng)常提到的“鐵工基”，也就是鐵路、公路和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些項目資金需求量非常巨大，后期的總收益也很可觀，但是其在短時間內(nèi)很難彌補如此巨額的投入，很難做到盈虧平衡。

三、防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策

（一）加快地方政府債券市場發(fā)展

目前，我國對于地方政府發(fā)行債券控制的較嚴格，地方政府只有在國務(wù)院的審批下才能發(fā)行債券，導(dǎo)致許多地方政府變相使用融資平臺等其他方式進行舉債，無形中增加了地方債務(wù)風(fēng)險。因此，可以適當?shù)刭x予地方政府發(fā)行債券的自主權(quán)。地方政府債券的收益相對穩(wěn)定，周期較長，受到中小投資者的青睞。地方政府債券將來可以成為資本市場的投融資工具，推動資本市場的健康發(fā)展。

（二）對地方政府債務(wù)實施有效的監(jiān)督

應(yīng)當有獨立的監(jiān)督部門對地方政府債務(wù)進行監(jiān)督，獨立的監(jiān)督部門可以由審計機關(guān)來承擔，審計機關(guān)有專業(yè)和職權(quán)的優(yōu)勢，目前雖然審計機關(guān)也對地方債務(wù)進行審計，但是沒有成制度化，不是每年例行的審計項目，因此要防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，需要對地方債務(wù)進行持續(xù)的監(jiān)督，應(yīng)當像對財政預(yù)算資金審計一樣，每年或定期對地方政府債務(wù)風(fēng)險進行審計并及時對外進行公告。

（三）設(shè)立地方政府償債專戶

現(xiàn)階段，地方政府的債務(wù)規(guī)模都較大，存量債務(wù)較多，要全部償還存在著較大的壓力。因此，降低地方債務(wù)風(fēng)險還應(yīng)當建立地方政府償債專戶，償債專戶的資金來源于財政預(yù)算資金以及地方債務(wù)建設(shè)的項目回收資金等。為了保證償債專戶的資金是?？顚Ｓ?，做好專戶的監(jiān)督是必須的，監(jiān)督責任可以由審計機關(guān)承擔。償債專戶的資金可以建立保值增值機制，使償債專戶資金在地方政府債務(wù)發(fā)生風(fēng)險的可能時發(fā)揮最大的作用。

（四）提高地方政府債務(wù)信息的透明度

地方政府債務(wù)的組成比較復(fù)雜，而且目前我國尚沒有要求地方政府債務(wù)信息披露的相關(guān)制度，即使是審計機關(guān)也很難獲取全面的詳細資料。每年審計機關(guān)會公布地方政府債務(wù)的審計公告，但是公告的內(nèi)容非常有限，僅僅是一些籠統(tǒng)的數(shù)字，這對于評價和防范地方債務(wù)風(fēng)險還是不夠的。因此，必須提高地方債務(wù)信息的透明度，建立地方債務(wù)信息公告制度。可以參照政務(wù)公開的制度，每年或定期對地方債務(wù)信息進行全面細致的報告，將披露的內(nèi)容要求列入相關(guān)的法律法規(guī)中。通過債務(wù)信息的披露，地方政府可以清楚的掌握自己的負債情況及償債能力，避免出現(xiàn)盲目舉債導(dǎo)致的地方政府債務(wù)風(fēng)險的提高；另外，上級政府部門也可以及時了解下級政府的負債情況，及時指導(dǎo)其資金活動，幫助其防范債務(wù)風(fēng)險。

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[責任編輯 柯 黎]