政府以PPP模式購買公共服務的社會效益

張雪

摘 要：PPP（公私合作伙伴關系，又稱政府與社會資本合作）是一種有別于傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給的新模式。該模式是根據(jù)公共產(chǎn)品理論、博弈論理論和委托代理理論，借助私人部門在資金、管理以及技術上的優(yōu)勢，緩解公共部門支出不足導致公共服務效率低下的新公共管理模式。它具有實現(xiàn)資金的最佳使用價值、彌補公共資金不足、提升公共服務水平、降低成本、合理分擔風險的優(yōu)勢。基于此，對政府通過PPP模式購買公共服務對政府、企業(yè)與公眾各方帶來的社會效益進行分析。

關鍵詞：PPP；公私合作伙伴關系；政府購買公共服務

中圖分類號：F29 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）05-0124-02

美國經(jīng)濟學家斯蒂克里茨提出，伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，如果一直由政府提供公共產(chǎn)品，必然存在著兩個問題：第一個是公共產(chǎn)品的需求量問題；第二個是公共產(chǎn)品提供的效率和成本問題。導致前者的原因是隨著經(jīng)濟發(fā)展和國家收入增加，公眾對于公共物品的需求不斷增多；第二個問題出現(xiàn)的原因是政府作為特殊的低效率的非營利組織，唯一的解決途徑是降低成本，提高效率。

政府購買公共服務在社會保障、居家養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、教育文化、群眾健身及其他各類專業(yè)服務領域得到日益廣泛的運用。對比政府部門自己生產(chǎn)提供公共服務，如果政府部門能夠通過私人部門提供公共產(chǎn)品和服務，不僅可以提高公共產(chǎn)品和服務的供給效率，而且還能提高公共產(chǎn)品和服務的質量，但相應地也存在著一些問題與不足。

20世紀90年代，首先由英國提出了PPP的概念，同時積極開展公私合作在各個領域的運用。后來美國、德國、加拿大、法國、澳大利亞和日本等發(fā)達國家也逐漸采用PPP模式。目前，聯(lián)合國、世界銀行、歐盟等國際組織在全球大力推廣PPP 理念，很多發(fā)展中國家也開始學習和借鑒PPP模式，如印度、中國、巴西等。

一、中國政府購買公共服務的實踐基礎

政府采購的官方定義是：各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府采購與政府購買的區(qū)別需要從范疇上進行區(qū)分，政府采購除了包括政府購買公共產(chǎn)品和服務，同時也包括工程、貨物等物品的采購。政府購買公共服務作為政府采購的一部分，它們的主要區(qū)別是：政府采購的是政府職能需要的商品和服務；而政府購買公共服務，主要購買的是指政府通過邀標、公開招標、定向委托等形式將原本由政府自己承擔的公共服務轉移由私人部門供給。

伴隨著西方發(fā)達國家的社會福利改革，政府購買公共服務在歐美等發(fā)達國家得到普遍運用。近年來，政府購買公共服務已被各級政府應用到社會公共服務的各個領域，政府將其視為提高公共服務水平的重要途徑和方法。隨著居民生活水平的提高，人民群眾對于享有完善的社會保障、公平的社會福利、高水平的公共服務的愿望越來越強烈；另一方面，面臨資源的稀缺性，追求持續(xù)高效的經(jīng)濟發(fā)展，產(chǎn)生了以私人部門為產(chǎn)業(yè)主體，結合市場化的競爭機制是符合效率性要求的。而高效、優(yōu)質的公共產(chǎn)品和服務，是一個國家核心競爭力必不可少的重要內(nèi)容。因此，消費者的需求和私人部門的投資意向共同導演了以公私合作為導向的社會需求。

二、傳統(tǒng)政府購買公共服務的弊端

政府購買公共服務作為政府采購的一個部分，是政府提供公共服務的一種新型的方式，已在中國快速發(fā)展。將傳統(tǒng)上一直由政府提供公共服務的形式轉變?yōu)檎蛏鐣饺瞬块T購買提供的形式，不管是從政府角度還是從公眾角度，各方都有不適應的問題存在。

首先，社會組織與政府部門之間的復雜的利益關系，許多公共部門在身份上既是購買者，又是監(jiān)管者。當出現(xiàn)監(jiān)管不到位時，就很容易出現(xiàn)權錢交易等腐敗現(xiàn)象，導致政府提供的公共服務低質低效。雖然我國政府已經(jīng)明確提出政府購買公共服務要通過公開招標和競爭的方式，但目前仍有部分購買公共服務屬于政府有關部門與相關社會組織直接協(xié)商或委托的結果，真正通過公開招選承接公共服務的數(shù)量較少。這種行為導致了政府采購市場中的不完全競爭的現(xiàn)象產(chǎn)生，繼而產(chǎn)生了各種各樣的博弈和尋租行為。

其次，政府購買公共服務中存在著“提供者壟斷”現(xiàn)象。表面上部分政府開展的是多項購買公共服務，但是在實際操作中卻只與某一個經(jīng)常合作的社會組織合作，而沒有尋求更多的公共服務提供者。目前，我國的社會組織發(fā)展的情況是不成熟且發(fā)展較慢，可謂是先天不足，這些問題嚴重影響了我國政府購買公共服務的推行。于是出現(xiàn)了這樣的現(xiàn)象：一方面，政府部門急于向社會組織推出購買一系列公共服務項目；另一方面，社會上有能力承接的社會組織數(shù)量不足。

三、我國政府購買公共服務引入PPP模式的必要性與可能性

由于政府面臨財政危機、信任危機和管理危機，必須取消傳統(tǒng)支付對微觀經(jīng)濟層面的干預，所以將由政府采購提供的大量的公共物品轉而由企業(yè)或非政府組織來提供。政府應多渠道籌集完善公共服務的資金，創(chuàng)新資金使用方式，緩解目前財政資金的壓力。政府提供公共產(chǎn)品和服務，并非所有的公共產(chǎn)品和服務都要通過政府購買的方式來實現(xiàn)。政府購買的公共服務屬性上是部分準公共產(chǎn)品，當政府直接生產(chǎn)效率不高或供給不足時，政府部門可以讓社會組織或者非政府部門參與進來進行生產(chǎn)提供。

所謂的公私合作制，本質是充分發(fā)揮公共部門和私人部門各自優(yōu)勢。私人部門進行產(chǎn)業(yè)運營管理，發(fā)揮資金籌集和管理方面的優(yōu)勢，其清晰的產(chǎn)權能夠激勵市場邊際效應，從而提高運營效率。政府作為公共部門擁有制定規(guī)則的權利，進行不完全對稱性的制度設計和安排，特別是在市場準入、價格形成和公共服務方面監(jiān)管和督促運營企業(yè)提供物美價廉的產(chǎn)品和服務。這種兼顧效率和公平的互補關系，這是對傳統(tǒng)制度的創(chuàng)新。

四、引入PPP模式的社會效益分析

政府部門使用PPP模式具有潛在的社會效益。一方面，通過私人部門的參與可以幫助公共部門從資金限制的困境中走出來，有助于政府部門吸取私人部門的經(jīng)驗和接觸最新的技術，也有助于實現(xiàn)外國投資者向國內(nèi)的公共部門實現(xiàn)技術轉移；另一方面，恰當?shù)捻椖款愋陀兄谕苿痈偁幒褪袌龌袨椋欣谶\用先進技術、鼓勵創(chuàng)新，這些都是傳統(tǒng)方式無法帶來的。除了以上方面，目前更主要的社會效益是在以下方面。

（一）改善基本公共服務的效率和質量

政府購買公共服務，政府將自己生產(chǎn)的公共服務轉化為由私人部門生產(chǎn)。對比政府自己生產(chǎn)提供公共服務，通過購買私人部門提供的公共服務可以提高公共服務的供給效率、改善公共服務的質量、提高管理效率。從競爭與壟斷的角度來看，私人部門的效率總是要高于無效率的政府生產(chǎn)公共服務。

在市場化競爭中生存下來的私人部門往往能夠提供差異化的產(chǎn)品和服務以供政府部門選擇，私人產(chǎn)品的多樣化、差異化的特點是政府部門難以做到的。政府部門可以根據(jù)社會公眾的需求，選擇不同類型的服務向社會公眾提供。

（二）開啟私人資本進入公共服務領域的大門

2004年，國務院發(fā)布《國務院關于投資體制改革的決定》，為私人部門消除了投資進入傳統(tǒng)上由政府提供產(chǎn)品（服務）的領域的障礙。政府部門有限的供給和全社會的公共需求共同決定了單獨依靠政府部門的能力去供給滿足全社會的需求是很難得實現(xiàn)的，必須借助社會的力量。社會需要有更多的社會組織來參與到公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供中來，同時政府部門又給這些社會組織更好的發(fā)展機會。因此，政府購買公共服務的這種形式，不僅可以促進社會組織發(fā)展，而且可以實現(xiàn)公共服務主體的多元化。

同時，使用這種PPP模式有可能吸引外國投資者，他們會將先進技術向國內(nèi)的公共部門進行技術轉移，例如先進的收費技術。而且他們帶來的恰當?shù)捻椖款愋陀兄谕苿痈偁幒褪袌龌袨椋粌H能夠將公共部門從資金限制的困境中擺脫出來，還能吸取私人部門的經(jīng)驗和接觸最新的技術。

（三）轉變政府管理職能，推進政府體制改革的進程

作為吸引社會資本進入公共服務領域的有效突進，在PPP模式中，政府部門是PPP模式的重要的一方，為了適應這種變化，各個部門的管理方式和運行機制都需要做出改變。當經(jīng)濟活動各方出現(xiàn)糾紛或問題時，以往需要行政干預方式就可以解決的，現(xiàn)在必須要依靠經(jīng)濟或法律手段。政府部門只有增強服務意識，才能建立相關部門的并聯(lián)式的項目管理模式，使改革的成果落到實處。

在PPP模式中，政府購買公共服務既為私人部門開辟了穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，又促進了私人部門的健康成長，減輕了原本政府需要承擔的社會風險，促進了政府管理職能轉變和行政體制改革，提高了公共服務的質量和水平，改善了城市治理結構，促進社會和諧。

結語

PPP模式是公共產(chǎn)品理論中的一種先進的理念，也是一種新的公共管理改革方案，對于提供公共服務供給效率具有獨特的優(yōu)勢。雖然存在種種不足，但在推動政府購買公共服務改革，提高公共服務供給效率方面提供了一條全新的思路。同時，引人了市場競爭激勵機制，大大提高了公共服務供給質量，也在一定程度上抑制了腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。通過私人部門的參與到公共產(chǎn)品和服務提供中，促進了有限的公共資源的充分使用，使得全社會的社會福利水平得到提高。

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[責任編輯 杜 娟]