黑龍江省農業面源污染治理政策的問題及國外經驗借鑒

王曙光　石銳

摘 要：黑龍江省作為我國農業資源大省，農業面源污染問題十分嚴重。在闡明黑龍江省農業面源污染狀況的基礎上，分析其治理政策中產業政策不盡合理、財政支持能力較弱和環境污染政策缺失等問題；在總結美國、德國和日本農業面源污染治理政策經驗的同時，提出完善污染治理政策法令、強化財政治理污染辦法和加大技術治理污染力度等對黑龍江省農業面源污染治理的借鑒措施。

關鍵詞：農業環境；農業污染；污染治理；財政投資；技術治理

中圖分類號：F323.32 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）05-0036-05

面源污染又稱非點源污染，是指在農業生產過程中施用化肥、噴灑農藥、畜禽糞便和生活垃圾等污染物，通過地表徑流、農田排水和地下水灌溉等方式形成的水環境污染。其特點主要是污染源分散、類型多樣、地理邊界廣泛、控制難度大及治理困難；而點源污染是指有固定排放口的污染源，主要在工業生產過程中和城市垃圾處理時所形成的污染。近年來，我國農業環境面源污染問題日趨嚴重。黑龍江省作為我國農業資源大省，農業面源污染問題更為突出，這已成為制約黑龍江省農業可持續發展的瓶頸之一。

一、黑龍江省農業面源污染的基本狀況

截至2014年底，黑龍江省總人口3 833.0萬人，其中鄉村1 609.5萬人，占總人口42%；農作物播種面積1 477.5萬公頃，其中糧食播種面積1 422.7萬公頃；谷物面積1 079.7萬公頃，其中，糧食作物水稻399.7萬公頃，小麥12.3萬公頃，玉米664.2萬公頃，谷子0.8萬公頃，高粱2.7萬公頃，水稻、小麥和玉米面積3項同比均有下降；水土流失面積1 085.0萬公頃，治理水土流失面積370.8萬公頃，占流失面積的34.2%。黑龍江省農業面源污染主要包括農用化肥、農藥使用、畜禽養殖和塑料薄膜污染等方面，其中，化肥和農藥是造成土壤板結、土壤能力下降、農產品有毒污染的重要因素，也是河流湖泊水質不斷惡化的主要來源[1]。

（一）農用化肥污染狀況

近5年（2010—2014年）黑龍江省農用化肥施用量呈現逐年增長的趨勢，見表1。

從統計數據及表1上看，2010—2014年黑龍江省糧食產量從5 012.8萬噸增加到6 242.2萬噸，5年增長了24.53%；化肥施用量從214.9萬噸上升到251.9萬噸，增長了17.21%。但糧食產量和化肥施用量的增加（如表2所示），導致了農業自然資源的退化和嚴重的環境污染。

從表2中看，2014年黑龍江省化肥施用量（實物量）依次排序為農墾總局（124.03萬噸）、哈爾濱市（118.55萬噸）、綏化市（90.83萬噸）、齊齊哈爾市（80.56萬噸）和佳木斯市（45.49萬噸）；化肥施用折純量為251.93萬噸，其中，氮肥折純量占35.31%，磷肥占20.80%，鉀肥占15.02%和復合肥占28.87%；化肥流失的重點流域主要是松花江哈爾濱江段干流流域、額木爾河流域、烏裕爾河流域、呼蘭河流域和三江平原地區撓力河流域等。但不合理的大面積使用化肥，引起了氮磷流入地表水和地下水，以及湖泊、河流的富營養化，水藻生長過剩，導致水生生物缺氧死亡。其土壤中形成的硝態氮還原成亞硝酸鹽引發高鐵蛋白癥及癌癥等疾病，危害人們的健康與生活。過量施用化肥導致土壤肥力下降，但為維持糧食高產，農戶們又不得已逐年增加化肥投入，導致惡性循環，農業面源污染更為嚴重。

（二）農藥使用污染狀況

全球氣溫變暖導致了嚴重的病蟲災害，使得農藥使用量逐年增加。黑龍江省土地面積廣闊，農藥使用總量居于全國前列，其中部、北部松嫩平原與小興安嶺山區交界處區域農藥使用密度高，而松嫩平原地區特別是西部地區病蟲害嚴重，農藥使用量更大。

2010年黑龍江省農藥使用總量為7.4萬噸，2014年增至8.7萬噸，增長了17.57%。目前黑龍江省使用的農藥主要是被禁止的高度農藥和殺蟲劑，而高度農藥噴灑農產品的有效率僅為10%—20%，其他成分隨著降雨流進河流、土壤中造成污染。佳木斯市、黑河市和大慶市是高度農藥重點使用地區，應積極推廣使用生物農藥來控制農作物的病蟲害。

（三）畜禽養殖污染狀況

我國實施強農惠農政策，有效地促進了畜牧養殖業的快速發展，其規模化、集約化、標準化、區域化程度不斷提升。畜禽糞便的污染物是工業固定廢棄物的2.4倍，但目前無論是大規模的養殖場還是家庭式的養殖散戶，對畜禽糞尿處理都達不到規定的標準。至2014年底，黑龍江省有大牲畜536.6萬頭、家禽13 940.1萬只（詳見表3），其糞便的大量堆積導致地塊土質過肥，被隨意沖洗或堆放的禽畜糞便在降雨后進入地上和地下水中，嚴重影響了水質安全，易致人畜疾病。因此，隨著黑龍江省畜禽養殖業的發展，加之環保設備不足和資金投入有限等因素，更加大了禽畜養殖污染治理的難度。

（四）塑料薄膜污染狀況

進入21世紀以后，黑龍江省農業塑料薄膜在大棚覆蓋、水稻育秧和蔬菜栽培等方面的使用數量逐年增長。例如，2000年黑龍江省農薄使用數量為5.3萬噸，2014年上升到8.4萬噸，增長了58.49%。農用地膜覆蓋雖具有保水、保溫、保肥、抑制雜草生長等作用，但其使用過的農膜往往不能循環利用，而大多數的廢棄農膜被棄置于田間地頭。

農膜是人工合成的高分子化學物質，主要成分是聚乙烯和聚氯乙烯，自然條件下難以在土壤中自然分解，更難做到徹底清除，幾乎需要幾十年甚至是上百年才可能完全分解。殘留在土壤中的碎片切斷了土壤孔隙，影響著水分滲透，降低了土壤抗旱能力，導致土壤次生鹽堿化，且長時間使用塑料薄膜還會阻礙農作物正常吸收水分和養分，減少農作物的產量，同時對農村環境景觀也造成了不良的影響。

二、黑龍江省農業面源污染治理政策存在的問題

黑龍江省在實施治理農業面源污染政策方面，雖取得了一些成就，但也存在一定的問題亟待予以解決。其問題主要表現在以下三個方面。

（一）產業政策不盡合理

近年來，我國產業政策的制定偏向于以市場為主導的產業經濟結構調整，從過去的單純以農業為主體轉向農林牧漁多產業的協調發展。隨著農業生產技術水平的提高，黑龍江省農業得到了快速、穩定的發展。黑龍江省農林牧漁業產值及增長率見表4。

從表4中可以看出，2005—2014年10年間，黑龍江省農業總產值從1294.4億元增加到4 894.8億元，增長了278.15%，其中農業、林業、牧業、漁業均有增長，其增長速度分別為319.64%、190.79%、222.22%、274.82%。黑龍江省農業結構的調整雖對農業總產值做出了貢獻，但導致的風險是農業面源污染的持續惡化。其原因主要有包括兩個方面。一是林業和漁業產值的大幅度增加占用了一部分農業種植耕地，農民為追求單位糧食產量利益的最大化而大面積施用化肥促進土壤肥力，但化肥使用量與強度增加卻超過了農業環境的負荷承載力，從而帶來面源污染。二是牧業產值的不斷增加也增加了畜禽糞便數量，其中一部分通過污水的分離處理排入農田達到了良好的利用效果，但大部分采用露天堆放或直接排入河流的畜禽糞便，卻導致了空氣及水方面的污染。

（二）財政支持能力較弱

我國政府和黑龍江省地方政府雖對農業面源污染治理采取了一定的措施，但運用財政政策支持農業面源污染治理能力不足，與農業可持續發展政策目標還有較大的差距。從2014年黑龍江省地方公共財政支出上看，農林水事務支出為487.67億元，占地方財政總支出（3 434.22億元）的14.20%，但農林水事務支出中幾乎沒有治理農業面源污染的支出。

因此，亟待財政支持面源污染治理的問題主要包括：缺乏有效的財政支持，政府沒有設立用于農業面源污染防治的專項財政資金；農業面源污染治理的關鍵是制定并執行限定性農業生產技術，顯然目前沒有對農業生產及環境技術的財政投資或投資極少；對農業面源污染治理相關的農業基礎設施投入較少，更缺少力度較大的直接財政投資；財政補貼農業生產的化肥、農藥和農膜等資料雖支持了農業發展，卻導致了土壤和水資源的污染[2]。

（三）環境污染政策缺失

目前，無論是國家還是黑龍江省地方政府，都缺乏全面、系統的農業面源污染管理政策法令，僅是針對污染源地區的農藥和化肥使用出臺了部分限制性政策，以及畜禽廢棄物和秸稈環境管理的規章等，缺少針對污染源的全面規制管理，這在客觀上也縱容了污染行為的發生，導致農業面源污染治理實踐中既無章法可依、又存在執行偏軟的問題。

因此，必須科學、規范制定農業面源污染治理的法律法規或實施辦法，特別應嚴格細化面源污染的責任或懲處條款，適時開征環境保護稅（費），使之有專法可依，嚴格依法行政行為。此外，在實際工作中應積極加大對農業面源污染行為的打擊力度，并嚴格懲處，迫使其增加農業面源污染的成本費用或損失，以避免或減少農業面源污染的發生。

三、國外農業面源污染治理的政策經驗

（一）美國農業面源污染治理的政策經驗

1.充分發揮生態稅收功效。美國是最早推行生態稅收的國家，20世紀60年代主要是對環保產業實施減免稅優惠，70年代對硫化物排放提出征稅議案，80年代對環保領域征收生態稅收。在農業面源污染治理中，主要是發揮生態稅收功能，對農村面源污染者征收消費稅和環境收入稅。1986年美國國會審議通過環境收入稅，該稅明確規定，企業收入超過200萬美元的，就超過的部分計算納稅，并對生產、進口、貯存、流通和使用中產生污染的化學品按不同比例征稅。美國1991年開始對購買環保和循環利用的設備給予免征銷售稅、財產稅和稅收抵免等優惠，并允許5年內采用加速法計提折舊；為控制農業面源污染，美國州政府也相應實行減免政策，如州政府按其實際人口數及比例予以稅收減免等[3]。近年來生態稅收的實施收到了良好的預期效果，生態環境得到改善，生活質量顯著提高。

2.專項治理財政資金支持。美國生態稅收是在“后工業時代”（以服務型經濟、技術階層、軸心原則、技術控制與評價等為特點）背景下形成的，在此基礎上通過直接資助和借貸等方式為面源污染治理提供全部或部分資金支持。其專項財政資金一般在10%左右，主要由美國財政部將專項財政經費資金分別劃撥到信托基金和普通基金預算，并及時轉入超級基金中。超級基金是美國環保局的最大基金，也是治理農業面源污染的最大資金鏈，征繳對象和數額能得到充分保障，基金數額呈現逐年遞增態勢。

3.實施綠色農業補貼政策。美國的綠色補貼政策是鼓勵農民將農業生產方式和綠色產業經營開發結合起來，實質上是政府對生產者環保行為的補償。美國聯邦政府提出了“環境質量鼓勵計劃”、“草原貯備計劃”、“濕地貯備計劃”、“資源保護和發展計劃”等，其目的是將農業發展與環境保護緊密結合起來，以促進農業生態環境的協調健康發展。但在實施綠色農業補貼政策時，各州政府對受補貼農戶要采取嚴格的限制性措施，生產者必須自覺、定期對其經營的農田、牧場、植被、水質、空氣等進行檢測，向政府有關部門進行匯報，有關部門經過實際考查后，再決定是否給予農民補貼及補貼金額。

4.制定排污許可交易制度。由于農業面源污染（非點源污染）受地理環境、氣候和降雨等自然環境影響較大，現行的法律法規無法對污染排放指標進行明確的限定，因此美國聯邦政府制定了排污許可交易制度（又稱點源——非點源信貸交易政策）。該制度在控制大氣污染方面效果顯著，進而被用于水污染治理中。其具體辦法是：限制某一特定地點一種養分的排放總量，并允許其與面源污染者進行交易；點源污染者如果從污染物排放量低的非點源污染地區購買這種所謂的信貸，會比自己通過購買環保設備、增加技術投資來降低污染所需的成本費用更低，因而他們會積極地進行信貸交易。

（二）德國農業面源污染治理的政策經驗

1.完善相關法律規范。在歐盟共同體農村政策的引導下，20世紀90年代開始德國制定了一系列有關環境保護方面的法律規范，主要包括《土地資源保護法》、《種子法》、《肥料使用法》、《垃圾處理法》、《水資源管理條例》、《自然資源保護法》等，這些法律規范從不同視角詳細規定了農業生產與環境保護之間的關系。此外，歐盟對有機農業還制定了《歐洲生態農業法案》，德國根據該法案制定與實施了種植業和養殖業的生態農村管理辦法。上述的法律規范對肥料施用、廢棄物排放和農業設施安裝等方面都做出了具體的規定，如果農戶或企業違反其規定，政府將給予嚴厲懲罰，因而農業面源治理收到了良好成效。

2.實施生態補償政策。德國生態補償政策主要是政府補貼給農民，促使生產者采取環境友好型生產方式保護農業生態環境。其補貼是有機農業辦法：農業生產活動和產品符合有機農業要求和標準；根據土地用途，每公頃土地最高補貼450—900歐元；多年生植物放棄使用除草劑（生態補償的生植物包括葡萄和各種水果）；耕地轉為粗放型草場使用，大幅度減少化肥和農藥使用量，降低草場畜牧量（每公頃在0.3—1.4個畜牧單位）[4]。通過上述生態補償政策的實施，提高了農民保護環境的積極性，促進了生態農業的健康發展。

3.制定綜合管理辦法。德國政府在不斷探討與實踐的基礎上，制定了綜合經濟管理辦法。即在治理農業污染環境的同時，融合田埂和道路的治理，并將土壤資源和環境氣候調查也列入其中；在品種的選擇上，注重其品質、產量和抗逆性，將有機肥和無機肥相結合，防止化學元素過量產生有害物質；在土地利用方面，采用科學輪作方式，通過少耕或免耕方式保護土壤結構，以抑制土壤肥力下降。

（三）日本面源污染治理的政策經驗

1.健全相關法律法規。日本對農業面源污染規定了非常嚴格的監管措施，并制定了一系列相關的法律法規。這些法律法規雖不是針對農業面源污染的，但客觀上發揮了作用，促進了生態農業發展。在防治農業生產污染方面包括《食品、農業、農村基本法》、《肥料管理法》、《農藥取締法》等，防治畜禽養殖包括《家禽排泄物法》、《惡臭防治法》等，防治固體廢物包括《關于促進費類收集容器包裝及在產品化的法律》、《循環型社會形成推進法》、《關于廢棄物處理及清掃的法律》等，保障城市生活環境安全包括《水質污染防治法》、《土壤污染對策法》等[5]。面源污染治理由于其特殊性質導致難度大、成本高，現有的經濟和技術治理達不到理想的效果，因此完善相關法律法規才能更有效地治理面源污染問題。

2.實施循環經濟政策。日本對農業廢棄物采用循環利用模式，即積極利用當地有機資源能力減少環境壓力。主要做法是：將污染物經處理后用于農田間的灌溉，畜禽糞便在堆積發酵后就地還田給土壤做肥料使用等，體現了再生資源循環利用的特點。如圖1所示。

圖1所示是日本一種減少化肥、農藥栽培型循環模式。它是在保證現有農產品產量和質量的前提下，通過已有技術合理減少化肥、農藥等對環境污染產生危害的化學品用量，降低食品中有毒物質含量，施用緩效性肥料，以建立面源污染全方位防治體系。

3.完善財政補貼政策。為促進環保型農業發展，日本在部分地區采取環境直接補貼辦法。即對“環境友好農產品”直接補貼，每1 000m2（約合1.5畝）的補貼為：水稻面積以3hm2為基準，在其面積以下補貼5 000日元，超過3hm2的部分補貼2 500日元；設施蔬菜（主要指溫室栽培的蔬菜）補貼3萬日元，露天蔬菜補貼5 000日元；果樹（梨、桃、葡萄和無花果）補貼3萬日元，其他果樹補貼1萬日元。此外，日本對“環保型農戶”即農業年收入超過5萬日元的農民，可向農林水產省申請環保型農業種植，經審查合格后，銀行可為其提供15年的無息貸款，政府每年給予7%—35%的農業稅費減免，農協提供50%的農業設施補貼。至2014年底，日本從事環保型農業生產經營的農戶達到了48.9%[6]，有效促進了綠色農業的發展，較好控制了農業面源污染的范圍。

四、國外農業面源污染治理政策對黑龍江省的借鑒

加強對農業面源污染治理既是一項系統的工程建設，也是國家、各級政府及其有關部門長期、艱巨的工作任務。美國、德國和日本治理農業面源污染的政策經驗，如美國的財政資金支持、綠色農業補貼和排污許可交易，德國的完善法律規范、生態補償政策和綜合管理辦法，以及日本的健全法律法規、循環經濟政策和財政補貼政策，值得我國及黑龍江省各級地方政府所借鑒。

（一）完善污染治理政策法令

德國、日本等國家極為重視各類法律法規的建設與完善，包括對農業面源污染治理的法律法規。黑龍江省應從省情和實際情況出發，建立與完善農業面源污染的法律法規和信息管理機制，如地方性農業環境保護、農業投入品污染防治法律制度，以及化肥、農藥和農膜等使用管理辦法，細化化肥和有機肥等產品的質量標準；同時，加大對化肥等化學品監管及農業面源污染防治的力度，避免或減少其對農業面源污染的危害性[7]。

此外，應完善有機廢棄物、畜禽糞便、秸稈還田管理等相關法規，有效控制城鎮和規模化養殖場的污水排放；積極推進農業生態示范村建設，建立健全省級、市縣級清潔生產的技術規范，并完善與之相關的政策法令；積極探索政府主導、市場運作、公眾參與的生態農業發展新模式，注重生態農業的可持續發展，建立農業環境評價體系等，確保黑龍江省各級地方政府在治理農業面源污染實踐中有法有章可依，同時加大行政執法力度。

（二）強化財政治理污染辦法

在農業面源污染治理上，其投資方式主要是以財政投資為主體、社會投資為輔助，如美國和日本重視財政資金支持或財政補貼政策的作用。黑龍江省可借鑒其農村環境保護財政投入機制，在財政預算中設立農村環境保護支出科目，建立農村環境保護專項資金，同時吸引社會或民間投資，加大對農村環保建設的投入力度。今后一定時期應著重支持基層環保監測網絡體系建設，增強農村飲用水、小城鎮等環保基礎設施及農村環境科技的財政投資。

與此同時，黑龍江省應建立綜合性的農村環保投融資促進機制。如制定農村生態環境保護的投融資政策，采取財政貼息等方式鼓勵政策性銀行、商業性銀行參與，帶動民間資本和國際資本等多渠道投入，逐步形成城市扶持農村的新型農村環境保護投資機制。地方各級政府應加大對農業面源污染治理的資金扶持力度，調動地方政府、企業和農戶參與面源污染治理的積極性；還應給予采取環保政策的農村合作社、畜禽養殖場等投資補貼和稅收減免優惠等。

（三）加大技術治理污染力度

影響農業面源污染環境原因復雜，包括土地類型及利用、農田基礎設施及管理方式、地質地貌特征、氣候水文條件和氮磷污染物等因素。如近年來黑龍江省秸稈焚燒導致霧霾等問題日趨嚴重，除嚴格依法焚燒禁令外，其技術治理是關鍵。各級地方政府及農業、科技部門應積極加快新技術的推廣進程，如在秸稈處理、生物農藥、綠色化肥、可降解農膜等產品方面，加大研發與生產力度，同時給予政策上的支持。

強化黑龍江省技術治理農業面源污染的有效措施主要包括：依靠先進的科學技術積極創建“環境友好型農業”，取代傳統農業的高污染、高能耗模式；在重要水源保護區實行限定性技術標準，如施肥平衡、適量使用農藥、建立生態溝渠，進一步減少農田和畜牧業氮磷徑流和淋溶；利用面源污染的試點地區，構建人工濕地與植物過濾帶的綜合生態工程，以稀釋農田中的氮、磷、泥沙和除草劑等物質，過濾泥污和污染物，從末端上防治面源污染。

參考文獻：

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[責任編輯 興 華]