“十三五”財稅改革政策取向

蘇明

？眼摘 要？演財稅改革政策對我國經濟社會發展至關重要。文章側重就“十三五”時期財稅改革的思路和政策取向進行了闡述，認為應繼續實施積極的財稅政策；進行綜合性、系統性的稅制改革、穩定稅負；創新財政支出的方式和手段，改變過去財政資金單一的撥款方式和“一撥了之”的狀態；科學劃分中央與地方事權，建立事權與支出責任相適應的制度。

？眼關鍵詞？演“十三五”；財稅改革；政策

[中圖分類號]F810 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）05-0074-03

一、三中全會《決定》對財政的定位和任務

財政是國家治理的基礎和重要支柱，是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。

三中全會提出，中國改革未來的目標有兩點：一是國家治理的現代化；二是構建社會主義市場經濟新體制。財政改革和政策的安排對兩大改革目標的實現有著非常重要的支持作用。

根據中央安排，下一步財稅改革主要聚焦三個方面：一是改進預算管理；二是完善稅收制度；三是建立事權與支出責任相適應的制度。

財稅改革就是要圍繞以上三個方面逐步推進。2014年6月29日，中央政治局對國家下一步財稅改革整體任務方案已經通過，從2014年開始到現在，包括“十三五”時期，財稅改革和政策會按照中央批準的方案穩步推進。

二、積極財政政策走向

從2008年到現在，為了應對國際金融危機，以及適應我國經濟增長發展新形勢，我們采取了積極的財稅政策，如增加赤字、增加債務、減稅等，總體上看，效果比較明顯。中央已經明確，下一步財政政策的走向仍然是實施積極的財稅政策。

適度赤字率。2015年，國家財政赤字規模大約是1.6萬億元人民幣，2016年增長到2.2萬億元。目前，我國的赤字水平在安全范圍內。

適度債務率。截至2015年底，中央政府的債務余額大約為10萬億元，地方政府直接債務余額為16萬億元，預計2016年要繼續增加。

我國與國際很多國家的負債率相比，沒有那么高，美國的負債率為100%，法國、英國、意大利超過100%，日本已超過230%，中國目前約為45%左右。所以，中國的赤字和債務水平尚在安全范圍內，下一步我國的財政政策不能太保守，考慮當前的經濟新常態、改善民生及新興產業發展的需求，適當增加赤字、債務和預算內投資是非常必要的，也是可行的。

債務和預算內投資的方向。這部分支出主要用于未完工程、三農、環保節能、基礎設施建設及其他重要產業、區域性安排等，包括西部開發及京津冀重要區域財政要給予一定的傾斜。

積極財政政策還有一個重要內容是減稅。減稅的目的是降成本，促進實體經濟發展，這也是供給側結構性改革的一個重要內容。在當前財政進入新常態、財政收入緩慢增長的態勢下，國家通過增加赤字和債務來有效支持減稅。關于減稅的內容，在后面還要專門談到。

三、稅制改革和穩定稅負

國家“十三五”時期的稅制改革是綜合性、系統性的改革，既包括減稅，也包括增稅。

結構性減稅當中，最重要的是“營改增”。國務院常務會議已經通過了“營改增”方案，今年5月1日，“營改增”要改革到位。這將是中國歷史上力度最大的改革之一，對全社會、對企業的影響非常之大。此次“營改增”減稅規模是5 000億元，為什么減這么多呢？因為這次改革是“雙擴”。一個是營改增擴大范圍。房地產、建筑業、金融業、生活服務業等過去繳納營業稅，從今年5月開始繳納增值稅，其稅賦也適當下降。更重要的是全社會各行各業的新增不動產要納入增值稅抵扣的范圍，即抵扣范圍擴大。包括電力行業等各個行業，都有不動產，歷史上不能抵扣，從今年開始，可以作為增值稅的抵扣范圍。國家這么做的目的就是為了降成本，為了給企業減負，為了刺激經濟發展。另外，包括企業所得稅、個人所得稅、出口退稅、關稅等，我從研究者的角度分析，也都會有減稅的空間。

增稅改革，對全社會，包括能源、電力行業都有一定影響。主要有資源稅、環境稅、碳稅等。

資源稅改革要點：關鍵是推進煤炭資源稅改革，1994年的稅制已不適應新形勢；改革時機已經成熟，煤價走低、電煤已經市場化；改革內容為從量征收改為從價征收、提高稅率、稅費同步改革、將資源稅主要歸屬地方基層政府。

截至目前，我國煤炭、石油和天然氣的資源稅改革已經到位，現在正在運行過程當中。簡單地講，是稅在上升，費在減少，企業總體負擔不均衡，個別企業的稅負在上升。“十三五”時期，資源稅改革一個非常重要的任務就是要把水資源從收費改成稅收。上述改革對我國化石燃料和水資源的合理開發和節約使用將發揮一定的作用。

環境稅改革要點：當前的環境惡化非常需要環境稅；改革內容為費改稅、適度提高稅率、大頭留地方、征管模式；推進環境稅方法，加快實施。

目前我國的環境形勢非常嚴峻，如何治理環境，需要很多手段，環境稅就是手段之一。2015年，國務院法制辦已經公布了環境稅初步的方案，面向全社會征求意見，初步征求意見已經完畢，下一步國務院通過后再報給全國人大，正式走立法程序。如果順利的話，今年出臺環境稅的可能性是有的。環境稅從決策層到老百姓，包括企業，有高度的共識，因為我們要改變環境。基本的內容和思路：第一是費改稅，對于很多污染排污的企業，環境稅就是要把收費變成稅收。第二是適當的提高稅率。我國經濟發展和企業發展目前是非常困難的，如果按照環境的治理水平來安排稅率，我們的行業、企業會難以承受。比如說二氧化硫，如果按照治理二氧化硫的這種需求來看，1噸的二氧化硫需要收稅，或者收費至少超過3塊錢，企業、行業會承受很大的壓力。如何解決呢？就是要適度提高，然后根據形勢的發展不排除進一步提高，這是基本的思路。第三通過收稅使企業感覺要排污就要付出，特別是排放得多（超標），政府要加倍收稅，反之，政府的稅收要給予優惠。

碳稅改革要點：中國為什么需要碳稅：應對氣候變化和轉變經濟發展方式；理論、政策、技術層面有可行性；建議在“十三五”中后期開征。

碳稅的對象是二氧化碳，60%的二氧化碳來自于煤炭、原油、天然氣，所以碳稅的征收對象就是煤炭、原油，天然氣，我們沒有直接針對電力。目前，火電占的比重很大，發電要使用煤炭，可能要加大碳稅，實際上是包括電力的。碳稅要低稅率起步，我們做了大量的測算，按照每噸二氧化碳征收人民幣10塊錢來出臺碳稅。但是稅收不能太密集，今年可能出臺環境稅，碳稅可能要放在“十三五”的中后期出臺。

四、財政支出改革的方向和支持方式創新

財政支出是政府調控社會經濟發展的重要手段。“十三五”期間，財政支出的方向和重點包括：壓縮“三公”消費和控制一般行政性支出，切實加強民生支出，繼續對經濟發展的重要產業給予必要的扶持。具體支出重點內容是：三農、教育、科技、社會保障、醫療衛生、基礎設施建設以及國民經濟重要產業。

財政支出的方式和手段要創新，改變過去財政資金單一的撥款方式和“一撥了之”的狀態。可考慮要采取八種支持方式：一是投資補助。過去主要是補在生產環節，下一步也要考慮，適當補在消費環節，支持了消費者就等于支持了生產者，而且效果更佳。二是財政貼息。這是四兩撥千斤的手段，實踐證明行之有效，今后要進一步擴大貼息范圍，加大貼息支持力度。三是股權投資。這不是為了與民爭利，而是為了更好地支持企業，扶持企業做大做強。四是支持擔保。政府不能擔保，財政不能擔保，但財政要支持擔保事業發展，目的是把企業和銀行打通，解決中小企業融資難、融資貴的難題。五是政府采購。目前政府采購規模已超過1.5萬億，占公共財政支出的比重約為10%。今后的發展趨勢是絕對量和比重都會進一步上升。而且政府采購要成為政府調控經濟發展的重要工具，也就是要發揮政府采購的政策性功能。為此，要做三件事，要大力發展綠色采購、發展中小企業采購，發展技術創新采購。六是產業引導基金。即政府和社會共同出資設立，由社會上專業性投資機構運作，支持社會經濟發展的重要產業和事業。七是PPP。這是政府投融資方式的重大創新，現在實際運行中出現民營資本觀望、投資項目到位率不高的狀況。現在國家正在推動相關立法，并制定明確合理的價格和收費政策，相信未來PPP發展的前景看好。八是稅收優惠。未來稅收優惠是以產業為主、區域為輔。所謂產業優惠將側重基礎設施、農業、高新技術、戰略性新興產業等；所謂區域優惠將主要聚焦西部地區及我國的貧困地區。稅收優惠的手段是以間接減免為主、直接減免為輔。間接減免包括投資抵免、加速折舊、加計扣除、減計收入等，其政策傾向性更強，減稅效果更佳。

五、科學劃分中央與地方事權

事權和支出責任的劃分是完善分稅制體制的關鍵，必須上升到法律層面予以解決。只有按照法律規定、受益范圍、成本效率、基層優先的原則，在合理劃分事權和支出責任的基礎上，才能構建符合我國實際的財權與事權相匹配的政府間分配關系。我國財政體制改革的發展遠景，是逐漸形成減少層級后的中央、省、市縣三級架構，合理明確設定與各級事權相對應的財權、稅基，并建立自上而下的財力差異調控機制，形成合理的橫向、縱向財力分布格局，促進財力與事權相匹配和基本公共服務均等化。當然，在現階段，受我國現行行政體制等諸因素以及對政府和市場關系處理等問題的影響，財政體制的改革措施難以一步到位，因此，必須按照先易后難、循序漸進的原則，逐步推進。具體來講，要在轉變政府職能、理順政府與市場關系、實行“省直管縣”和“鄉財縣管”的基礎上，按照中央、省、縣三級財政的架構來優化政府間的事權劃分，并以法律形式加以規范。屬于全國性或跨省（自治區、直轄市）的事務，應由中央政府決策、承擔和管理；屬于地方性的事務，應由地方政府在中央政府統一政令許可范圍內決策和承擔，劃歸地方政府管理；其自有收入不能滿足支出需求的，中央財政原則上通過一般性轉移支付給予補助；屬于中央委托事務，中央財政通過專項轉移支付足額安排資金。屬于中央地方共同事務，應區別情況，明確各自職權范圍和負擔比例。

從事權劃分的縱向配置上看，中央財政負責國家安全、國防、內政、外交、宏觀調控、地區財力平衡、全國性及跨地區的基礎設施建設與環境保護重點項目、協調地區間經濟和社會事業發展及其中央政府機關職能運轉、中央直接管理的事業發展等支出項目，以保證國家法制、政令和市場的統一。省級財政主要負責轄區內行政機關職能運轉、公共安全、區域性的經濟結構調整、區域性道路規劃、河流治理、國土整治和環境改善、中觀目標的調控、省直管事業的發展等地方性支出項目，以完善中觀調控，增強行政活力。縣級財政主要負責轄區范圍內的經濟、行政管理和公用事業發展等具體支出事宜，具體包括：本級政府行政事業費、公檢法經費、地方統籌安排的基建投資、企業技改和科研投入、城市維護建設經費、支農經費和社保經費等事業支出。中央、省、縣三級財政共有的職責范圍包括義務教育、公共衛生、環境保護等涉及全體國民素質、國計民生、資源保護和環境治理方面的支出，中央需在全國范圍內統一規劃、統一調控、協調發展。市級的事權，由省統籌考慮，主要負責本級政府的行政運轉支出以及區域間協調。

在現階段，應重點著眼于加快城鄉和地區間的協調發展，適當統一省以下主要事權和支出責任劃分，將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移，力爭在義務教育、公共衛生、社會保障、自然資源與環境保護等基本公共服務領域，明確界定各級政府的管理權限和支出責任。

其中：義務教育由中央、省、縣分級分項分擔。中央負責制定全國范圍內統一的最低教育經費保障標準，通過一般性轉移支付加大對義務教育公用經費的保障程度；義務教育教師工資改變現行主要由縣負擔的做法，改為由中央負擔；省級財政承擔校舍建設與改造支出；縣級財政承擔校舍維護和學校日常管理支出。

公共衛生由中央、省、縣分項目分擔。中央政府負責制定全國公共衛生服務最低標準，承擔全國性的重大疫病和傳染病防治工作。省級政府承擔轄區內公共衛生服務資源布局和地方性疾病防治。縣級政府承擔公共衛生機構和醫療機構建設與運轉的基本支出。

社會保障由中央承擔養老保險、重特大災害和事故救助，實現全國統籌；均衡各地企業負擔水平，促進勞動力的跨地區流動，適時將多套保障體系加以歸并。省級承擔轄區內居民福利保健政策制定、農村低保、地方性災害與事故救助；縣級承擔居民福利保健政策實施與日常管理。

自然資源和環境保護要按照受益范圍和外部性原則，結合國家主體功能區規劃，中央承擔國家級禁止與限制開發區域的自然資源保護和環保支出、大江大河治理與全流域國土整治和全國性環保；省級負責轄區內禁止和限制開發區域的環保、區域性河流治理與國土整治和環境改善；縣級承擔日常環境監測和報告。