中國財政支農規模與效率的實證分析：1978～2013

韓占兵

？眼摘 要？演財政是國家支持農業發展的重要手段。在經濟發展進入新常態，發展現代農業的進程中，如何完善財政支農制度，調整財政支農目標，提高財政支農效率，成為當前迫切需要研究和解決的重大課題。文章采用描述性統計分析方法，系統梳理改革開放以來中國財政支農規模與效率狀況。研究得出，導致財政支農水平低下的主要原因是支農規模過低和效率不高以及支農資金分配結構不合理、自籌資金部分所占比重依然過大等問題突出，高效、規范的財政支農機制還未形成。

？眼關鍵詞？演財政支農；規模；效率

[中圖分類號]F812.8 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）05-0035-08

一、引 言

農業是人類生存和發展的基礎產業，它不僅提供糧食和食品等重要的生存物質，而且是支撐工業、服務業等其他產業發展的堅強保障。但是，農業又是弱質性產業，主要表現為農產品生產者眾多且比較分散，農產品需求彈性較小但是供給彈性大[1]，差異性小、進入壁壘低，生產周期長、生產不易根據市場需求進行調整，生產條件對自然高度依賴、生產風險大等等。上述特征決定著農業生產需要面對市場、自然、社會等多重風險，投資效益不高，普遍存在著農業資金匱乏的難題。基于此，對農業生產給予保護與補貼就顯得尤為重要，當然這也是世界各國的通行做法[2]。改革開放以來，國家依靠財政手段對農業發展的資金支持力度也在日益加大。特別是2004～2015年，中央一號文件連續12年關注農業和農村發展，“三農”問題被作為“重中之重”上升為國家戰略定位的制高點。同時，在“支農惠農”和“強農惠農”思想的指導下，國家加大了支農力度，先后出臺并實施了以“四減免”和“四補貼”為核心的一系列政策[3]。

目前，中國經濟發展進入新常態，加強農業支持制度建設，完善農業支持政策體系，是黨的十八大關于新一輪農業農村改革發展部署的重要內容[4]。如何在經濟增速放緩、農業面臨“雙重擠壓”和資源環境約束趨緊的背景下創新財政支農政策，強化農業基礎地位是必須破解的重大課題。為此，本文將采用描述性統計分析方法，系統梳理改革開放以來中國財政支農規模與效率狀況，以進一步調整和優化財政支農的政策體系，提升財政支農效率。

二、財政支農規模分析

當前有關財政支農支出的概念尚未達成一致意見，這是因為財政支農包攬的業務范圍廣，涉及的部門多，加之相關統計數據不完整①。從數據的可獲取性考慮，本文將“財政支農支出”定義為如下計算公式：

財政支農支出=國家財政用于農業的支出+全國農業綜合開發財政投入 （1）

在此定義上，對1978年改革開放以來中國財政支農規模進行相關研究。

（一）絕對量的對比分析

1.國家財政狀況

從1978年到2013年財政收支狀況來看，大部分年份保持一定規模的赤字，且總體處于上升趨勢。1978年財政赤字總額為-10.17億元，1979年則攀升到135.41億元，隨后在個別年份稍有盈余的波動中，上升至2013年的11 002.46億元。36年間，財政赤字總額年均增幅為13.4%，具體變化詳見表1。總體而言，國家財政壓力持續處于偏緊狀態。

2.財政支農資金規模

從財政支農的資金規模來看，除去1981年以及1999年的環比小幅下跌外，大部分年份都處于持續上升趨勢，1981年為110.21億元，隨后增加至1998年的1 237.82億元，1999年略減為1 179.85億元，2003年繼續增加到1 903.67億元。在“中央一號文件”連續聚焦“三農”的背景下，財政支農資金總額高速增長， 2013年高達12 732.95億元。1981年支農規模下降是國家體制性“重工輕農”的結果，這在未來改革中逐漸得到扭轉；而1999年的降低則是1998年特大洪災后的一種自然回調。從1978～2013年全階段看，年均增幅約為13.68%，如果從2003～2013年分階段看，年均遞增22.44%（見表2）。因此可以說，財政支農資金規模年均增幅在持續增加，但與其他支出項目相比，總體數量還偏小，需要進一步加大財政支農力度。

3.國家財政狀況與財政支農資金規模的對比分析

從1978～2013年的發展歷程來看，在國家財政總體偏緊的硬約束下，財政支農資金規模持續上升。尤其是2003年以來，在黨中央提出的“三農”工作是“重中之重”思想的指導下，國家財政對于農業的支持力度明顯增強，支農資金規模快速增加。如表1，尤其是2003～2013年間，快速上升的財政赤字額并沒有影響乃至改變財政支農資金額穩定增長的良好態勢。

（二）相對量的對比分析

1.財政赤字占比與財政支農資金占比的對比分析

由表1可以看出，1978～2000年財政赤字占財政總支出之比處于上升趨勢，從0.91%增至15.68%。其后出現階段性下跌，減少至2013年的7.85%，36年間共增加了6.94個百分點。而另一方面，財政支農支出占比僅出現細微波動，由1978年的13.43%略微增加到1979年的13.60%，然后持續降低到1995年的9.10%，后又增加到1998年的11.46%，此后上下浮動在8%左右，36年間降低了4.06個百分點（見表1）。1978～2013年間，財政赤字占比呈快速增加趨勢，而財政支農支出占比僅出現略微降低，基本保持穩定。這說明，國家對財政支農工作非常重視，只能加強，不能削弱。

2.財政風險的對比分析

用財政赤字占GDP的比重作為衡量財政風險的指標，國際經驗以3%②為警戒線。這一指標顯示，過去的36年內，僅有1979年財政赤字占GDP之比超過3%，達到3.33%。其余年份中，超過2%的有2000、2001、2002、2003年；超過1%的有1980、1991、1994、1998、1999、2004、2005、2010、2011、2012、2013年，其余14年均低于1%（見表1）。這說明我國財政風險尚處于可控范圍。

3.財政支農資金占比與農業GDP占比的對比分析

1978～2013年間，財政支農支出占比處于下降趨勢，從1978年的13.43%下降到2013年的9.55%，下降幅度僅為3.88個百分點；而農業GDP占比從1978年的27.94%以較快的速度下降到2013年的10.21%，下降了17.73個百分點，降幅遠高于前者。由表3可見，改革以來的36年間，在財政支農資金占比僅出現略微降低的情況下，農業GDP占比出現了顯著下降趨勢。這說明，盡管國家支農資金規模持續在增加，但依然處于偏小的狀態，無力改變農業GDP占比迅速下滑的態勢，未來需要進一步加大“三農”投入力度。

本文將財政支農資金占財政總支出的比例與農業產值占GDP的比例之比界定為財政支農系數。該指標能夠很好地展現財政支農資金占比與農業GDP占比之間的動態變化關系。該系數值越大，表明國家對農業投入力度越大。如表3所示，從1978～2013的36年間，財政支農系數明顯呈現上升趨勢，從0.48變化到0.94。所以，整體而言，國家對“三農”工作日益重視，財政投入也逐漸在增強。

4.財政支農資金內部結構的對比分析

如表4所示：①1978年以來，財政支農支出1占比總體上呈現上升趨勢，只是在個別年份出現環比下降（如1998年、2000年、2003年）。②農業基本建設支出占比總體呈現出先下降、后增加、再下降、再增加的趨勢。第一輪增加是因為1998年特大洪災的影響，國家大力加強農業基本建設支出。第二輪增加是因為國家提出“新農村建設”的歷史任務。這說明農業基本建設支出所占份額的大小常常受制于國家政策的調整變動。③農業科技三項費用在1978～2013年的36年間年均占比僅為0.82%，而且在1991～2013年間，該指標都低于平均水平。這說明，農業科技三項費用占比在相當長的時期內，處于極低的水平上，這是造成我國農業科技發展緩慢的重要原因，同時也反映出我國財政支農資金分配結構不合理。④農村救濟費占比盡管有所波動，但一般比較平穩，多處于3%～5%之間。⑤農業綜合開發財政投入占比總體呈現出先升高后降低的“倒U型”曲線狀態，該項支出還處于不穩定的上下波動之中，不利于穩步提高農業綜合生產能力。總體來看，財政支農資金的內部結構比較失衡，財政支農支出占比太大，過高的“財政吃飯供養”份額嚴重削弱了“生產性支農”部分。嚴重制約了財政支農效率的提高。

5.農業綜合開發各項投入內部結構的對比分析

由表5看出：①農業綜合開發投入中，中央財政投入占比呈現逐步增加的趨勢，并且日益占據份額第一的位置，這說明國家財政支農的力度在加大；②地方財政投入占比相對比較穩定，這可能與地方財政投入多是配套支出有關；③銀行貸款占比在持續降低，這說明逐漸增加的財政投入使得農業綜合開發單位不再過多的借助于金融機構的貸款支持；④自籌資金占比呈現日益下降的趨勢，并且逐步從份額第一的位置上退居其次，但是該部分比例依然過大，這說明在農業綜合開發中，國家財政支農投入依然任重而道遠。

三、財政支農效率分析

（一）財政支農資金投入散亂、渠道復雜、項目重復交叉、管理無序等問題突出

首先是資金投入散亂，如表6所示，現階段，中央層面具有分配、使用和管理涉農資金權限的部門涵蓋發改委、農業部、科技部、水利部、林業局等12個國家部委。在基層，多個農口部門和涉農單位同時在管理和分配著支農資金。上述管理機制直接造成大量支農資金在使用上不同程度的存在著小、散、亂等現象[5]，支農資金的利用效率低下，管理成本較高，規模效應無從談起。其次是渠道復雜。僅中央財政涉農支出項目就包括建設投資（國債資金）、農業科學事業費、農業科技三項費用、支援農村生產支出、農業綜合開發支出、農林水氣等部門事業費、支援不發達地區支出、水利建設基金、農業稅災歉減免補助、農村稅費改革轉移支付、農產品政策性補貼支出、農村中小學教育支出、農村衛生支出、農村救濟支出、農業生產資料價格補貼等15個大項[6]。這直接導致支農資金下達渠道分散復雜，難以形成有效合力。再次是項目重復交叉。支農資金管理部門繁多的現實在一定程度上造成了涉農部門職能重復交叉的弊端，多個涉農項目重復投入，重疊立項的情況屢見不鮮。如農業水利基礎設施項目既在水利部門立項，又歸屬農業開發部門投資，造成支農資金的浪費和無效使用。最后是管理無序。財政支農資金的管理涉及多個部門，常常出現政出多門、無人負責、相互推諉的情況，造成支農資金使用中的無序，甚至出現涉農資金被擠占、挪用的惡劣情況，導致財政支農資金利用效率和社會引導效應不高。

（二）財政支農資金投入結構不合理

首先是在財政支農資金使用對象上，對于農村基礎設施投資過于重視，農田水利基礎設施和生態建設投資占據較大比重，農業生產直接投資所占比例較小[7]。其次是涉農部門事業費支出過高，行政人員經費開支較大，影響支農資金規模效應的發揮。再次是財政支農資金對于農村人力資源投入偏少，而且對于農村教育、衛生等社會事業支持力度較弱，影響了財政支農整體效益的顯現。最后是財政支農資金對于社會公益性強、戰略意義顯著的基礎性農業項目如農業病蟲害防治、土壤與種子改良、配方施肥等投入明顯不足，發展較為滯后。

（三）財政支農資金來源不均衡

當前，中央財政與地方財政存在著“事權”和“財權”的不均衡現象。中央財政較為豐盈的財政實力擔負著落實中央政府惠農政策的任務，但是較為清貧的地方財政很難進行資金配套，但是卻承擔著各項支農政策在基層實施的重任。地方政府尤其是基層鄉鎮財政基本上維持著吃飯財政的窘迫局面[8]，缺乏落實支持農業農村發展各項政策的財力保障。上述現象直接造成中央財政與地方財政在支農資金支出方面的不平衡。

（四）農業科研投入長期不足，農業R&D效率不高

改革開放以來，伴隨著農業農村發展，我國構建了較為完備的現代農業科技政策體系，推動了農業科技水平的提高和農業科技資源的優化配置。然而，由于我國現代農業科技投入的實施涉及多個部門，缺乏統一協調，再加上各個區域農業發展水平差異顯著，現代農業科技投入產出效率和科技資源的均衡化配置還存在諸多問題。突出表現在現代農業發展與農業科技投入之間缺乏有效支撐、農業科技資源供求失衡、農業科技投入力度偏弱、農業科技推廣活力不足等方面。如圖1所示，1978～2012年，我國的農業科技三項費用占農業產值的比重長期處于較低水平，普遍低于1%的發展中國家平均水平（FAO標準）[9]。

（五）財政支農資金使用中存在著錯位、越位和缺位現象

首先是錯位現象。目前，財政支農資金補貼過多地支持了“綠箱”補貼政策，造成了農產品進出口價格體系的紊亂和扭曲，不符合WTO規則的相關要求[10]，需要對上述錯位的農業支持政策進行調整和完善。其次是越位現象。WTO《農業協議》對糧食風險基金和購銷公司的各種財務掛賬行為做出了約束，但是我國的財政支農投入方式卻在上述兩個方面出現了越位現象。再次是缺位現象。現行WTO規則對農業發展較為支持的科研投入、農產品質量安全、供銷信息服務、農民合作等形式的“綠箱”政策在我國財政支農體系中處于弱勢地位，支持力度亟待加強。

四、研究結論

從財政支農支出的規模、效率、結構等方面考察，可得出以下5點結論：

第一，規模不高是導致財政支農水平低下的重要因素。改革開放以來，在國家財政總體偏緊的硬約束下，財政支農資金規模持續上升。尤其是2003年以來，在黨中央提出“三農”工作是“重中之重”思想的指導下，財政對于農業的支持力度明顯增強，支農資金規模快速增加。但支農資金規模絕對數量依然處于偏小的狀態，無力改變農業總產值占比迅速下滑的態勢，未來需要進一步加大“三農”投入力度。

第二，效率低下是導致財政支農水平不高的重要因素。一方面，我國財政支農重點不突出，“撒胡椒面”式的投入方式致使效率低下；另一方面，資金來源渠道多和投入分散弊端造成資金管理成本高，調度困難，體制轉軌的不完善性又使得該問題變得更加復雜。因此，財政支農資金迫切需要大力度進行整合。

第三，財政支農資金結構失衡，嚴重影響了財政支農的效率。財政支農資金內部結構不合理，其中，支農支出1占比太大，過高的“財政吃飯供養”份額嚴重削弱了“生產性支農”部分。“生產性”支農資金比重亟待提高，尤其是農業基本建設、農業科技三項費以及農業綜合開發等方面。

第四，國家財政支農仍是未來財政支農的主要力量。農業綜合開發投入中，中央財政投入占比呈現逐步增加的趨勢，并且日益占據份額第一的位置，這說明國家財政支農的力度在加大。但是自籌資金部分所占比重依然過大，這說明在農業綜合開發中，國家財政支農投入依然任重而道遠。

第五，目前尚未形成高效、健全、規范的財政支農機制。近年來，財政支農資金管理取得了顯著優化，但管理中“重分配、輕監管”的現象仍然大量存在。支農資金使用過程中程序長，環節多，成本高，績效考評和問責機制薄弱的情況仍未得到明顯改觀。