官員更替頻率、經(jīng)濟增長與工業(yè)產(chǎn)能利用率

李捷　余東華

摘要：以中國地方省級官員為例，實證分析了官員更替頻率對經(jīng)濟增長和工業(yè)產(chǎn)能利用率的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：地方省級官員的更替頻率與轄區(qū)人均GDP呈正方向作用關(guān)系，與轄區(qū)經(jīng)濟的短期和長期增長率、工業(yè)產(chǎn)能利用率呈反方向作用關(guān)系。為提升經(jīng)濟增長率、治理工業(yè)產(chǎn)能過剩現(xiàn)象，需要降低地方省級官員的更替頻率，進一步完善地方省級官員尤其是省長的晉升考核機制，同時也要推動中國更基礎(chǔ)性的制度改革。

關(guān)鍵詞：地方官員；更替頻率；經(jīng)濟增長；產(chǎn)能利用率

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2016.05.07

中圖分類號：F426；F124 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-8409（2016）05-0031-04

Abstract：This paper analyzes the impact of local provincial officials turnover rate on economic growth and industrial capacity utilization for the first time. Empirical results show that local provincial officials turnover rate is negatively related to GDP per capita， local provincial officials turnover rate is positively related to shortterm and longterm economic growth rate and industrial capacity utilization. It gives some suggestion that government should reduce the local provincial officials turnover rate， improve the promotion mechanism of local provincial officials and promote more fundamental reform.

Key words：local governors； turnover rate； economic growth； capacity utilization

1 引言

進入新世紀，中國經(jīng)濟持續(xù)增長，但是經(jīng)濟增長率先升后降。同時，中國工業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)了較為嚴重的產(chǎn)能過剩問題，并延續(xù)至今[1]。當(dāng)前中國正處于轉(zhuǎn)型期，政府在經(jīng)濟活動中具備很大的話語權(quán)，探討中國經(jīng)濟增長和工業(yè)產(chǎn)能利用率問題，決不能忽視政府背后實質(zhì)性的個體——官員所扮演的角色和產(chǎn)生的作用。在中國，地方省級官員與中央的聯(lián)系程度、對地方經(jīng)濟的干預(yù)程度要高于地方市級官員，因此本文將研究對象設(shè)定為地方省級官員。地方省級官員的頻繁更替是否會使執(zhí)政政策短期化、浮躁化，從而危及經(jīng)濟健康運行、導(dǎo)致工業(yè)產(chǎn)能過剩呢？為了回答這一問題，本文整理了2002～2013年中國29個省市自治區(qū)黨委書記和省長①

的相關(guān)數(shù)據(jù)，研究地方省級官員更替頻率對經(jīng)濟增長和工業(yè)產(chǎn)能利用率的影響。

本文的主要觀點有兩點：一是從官員預(yù)期的角度闡釋官員的差異化問題。之前談到官員的差異化問題多是從官員的自身特性、更替方式著手。二是從官員交流、干部任期制的角度，以官員更替頻率為切入點來研究經(jīng)濟增長率下降、工業(yè)產(chǎn)能過剩的原因。之前的研究多是以官員晉升考核機制為切入點。為了形成一個完整的研究體系，本文先研究官員的更替頻率如何影響其預(yù)期，再研究官員預(yù)期的變動對其執(zhí)政政策的影響，最終得到官員更替頻率對經(jīng)濟增長和工業(yè)產(chǎn)能利用率的影響。同時，本文的研究也推動了對中國干部任期制的探索。

2 文獻評述

迄今，學(xué)術(shù)界尚未有關(guān)于官員更替頻率與經(jīng)濟增長、工業(yè)產(chǎn)能過剩關(guān)系的文獻。本部分從相關(guān)領(lǐng)域著手，進行論述。

2.1 關(guān)于官員與經(jīng)濟增長關(guān)系的文獻

學(xué)術(shù)界對這方面的研究可分為兩方面：一是經(jīng)濟增長能否帶來官員晉升。Li和Zhou認為高層把轄區(qū)經(jīng)濟增長作為提拔下級官員的一個主要依據(jù)[2]；在周黎安（2007）、傅勇等（2007）、杜興強等（2012）諸多學(xué)者不斷努力下，以官員晉升考核機制為核心的官員政治錦標(biāo)賽理論日趨完善；喬坤元（2013）認為中國地方省級官員晉升考核指標(biāo)的主要內(nèi)容是轄區(qū)經(jīng)濟增長，地方官員級別越高，晉升考核機制中經(jīng)濟增長的重要性越低；Opper和Brehm（2007）得出了類似的結(jié)論。二是官員更替對經(jīng)濟增長的影響。王賢彬等（2010）認為官員職務(wù)晉升前景越好，推動轄區(qū)經(jīng)濟增長的動力越強；楊海生等（2010）將地方資源稟賦與官員更替方式結(jié)合起來研究官員交流與轄區(qū)經(jīng)濟增長的關(guān)系。

2.2 關(guān)于官員與中國工業(yè)產(chǎn)能過剩關(guān)系的文獻

學(xué)術(shù)界對這方面的研究可分為兩方面：一是將政府視作一個整體。韓國高等指出過度的固定資產(chǎn)投資、制度的不完善和政府對經(jīng)濟的不適當(dāng)干預(yù)是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的重要原因[3]；江飛濤等認為產(chǎn)能過剩的主要原因是政府對投資的補貼性競爭[4]；范凱林等（2015）認為政府管制政策的不當(dāng)造成了鋼鐵、電解鋁行業(yè)的產(chǎn)能過剩。二是從政府背后的官員著手。周黎安認為現(xiàn)行官員晉升考核機制促使官員不當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟，最終導(dǎo)致產(chǎn)能過剩[5]；干春暉等發(fā)現(xiàn)在地市級官員晉升的關(guān)鍵時期，官員往往會不當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟，從而導(dǎo)致產(chǎn)能過剩[6]。

總之，以上研究是多從靜態(tài)的角度著手，本文則嘗試從動態(tài)角度出發(fā)，在中央推行干部任期制的背景下，研究官員更替頻率對經(jīng)濟增長、工業(yè)產(chǎn)能過剩的影響。

3 傳導(dǎo)機制和理論假設(shè)

3.1 地方省級官員的頻繁更替會導(dǎo)致執(zhí)政政策的短期化、浮躁化

《中華人民共和國公務(wù)員法》僅僅指明地方省級官員的每屆任期理論上為5年，但是并沒有明確規(guī)定能否連任以及連任的屆數(shù)。若晉升考核機制更側(cè)重轄區(qū)經(jīng)濟增長，則地方省級官員的頻繁更替會產(chǎn)生如下預(yù)期，若轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟迅速增長，就有可能盡早結(jié)束一個任期，從而在政治錦標(biāo)賽中占有優(yōu)勢地位。因此官員都會著力提高轄區(qū)經(jīng)濟水平，甚至不當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟揠苗助長。具體而言，官員對經(jīng)濟的不當(dāng)干預(yù)主要體現(xiàn)在執(zhí)政政策的短期化、浮躁化。執(zhí)政政策的短期化有兩方面含義：一是指新任官員改變前任官員的政策，導(dǎo)致轄區(qū)經(jīng)濟政策缺乏連貫性，追求個性化、差異化；二是指官員在任期內(nèi)采取短期內(nèi)易于出成績的政策，比如采取關(guān)注基本建設(shè)投資而忽視人力資本的政策。官員執(zhí)政政策的浮躁化更主要體現(xiàn)在政府價格信號方面，比如盲目給予企業(yè)財政補貼、融資優(yōu)惠、土地和資源價格低廉、環(huán)保政策執(zhí)行不力等。

3.2 地方省級官員執(zhí)政政策的短期化對轄區(qū)經(jīng)濟增長的影響

地方省級官員清楚轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平在晉升考核機制中所占的地位，因此具備干預(yù)經(jīng)濟的動機。官員的頻繁更替會強化這一動機，甚至導(dǎo)致官員過度干預(yù)經(jīng)濟。因此，官員的頻繁更替會促使轄區(qū)人均GDP的提升，但是官員對經(jīng)濟的不當(dāng)干預(yù)會從根本上損害轄區(qū)經(jīng)濟增長的速度與潛力。

地方省級官員如果想盡快結(jié)束一個任期，不但要做到在短暫任期內(nèi)交出一份完美的經(jīng)濟增長答卷，而且要表明這份答卷帶有自身的“烙印”。新任官員為展現(xiàn)出超越前任的經(jīng)濟成就，往往會采取個性化、差異化的經(jīng)濟政策。考慮到地方省級官員的平均任期較短，因而經(jīng)濟政策易出現(xiàn)易變性、不連貫性，從而對企業(yè)的生產(chǎn)決策產(chǎn)生不利影響，最終對轄區(qū)短期經(jīng)濟增長率的提高產(chǎn)生不利影響。

地方省級官員的頻繁更替會促使其在盡量短的時期內(nèi)交出一份完美的經(jīng)濟增長答卷，原因一是官員知道經(jīng)濟成績優(yōu)秀的任期是短暫的；二是官員希望讓自己的政策效果能夠在任期內(nèi)得到最大的體現(xiàn)。因此效果迅速的政策更受官員的喜愛。《管子》的“百年之計，莫如樹人”這句話既指出了教育的重要性，也暗含了教育的長期性、艱巨性。2002～2013年，地方省級官員的平均任期約3年，相比效果迅速的基本建設(shè)投資，教育投資很難獲得官員足夠的親睞。考慮到中國人力資本的積累僅僅是依賴政府主導(dǎo)的教育體系供給，“干中學(xué)”效應(yīng)匱乏，因此中國人力資本質(zhì)量偏低、回報率偏低，這進一步加強了官員用基本建設(shè)投資來替代人力資本投資的傾向。結(jié)果，人力資本的短板以及由此引發(fā)的要素結(jié)構(gòu)失衡拉低了長期經(jīng)濟增長的潛力。綜上所述，本文提出如下理論假設(shè)：

假設(shè)1：地方省級官員的更替頻率與轄區(qū)人均GDP水平成正方向作用關(guān)系。

假設(shè)2：地方省級官員的更替頻率與轄區(qū)經(jīng)濟的短期和長期增長率成反方向作用關(guān)系。

3.3 地方省級官員執(zhí)政政策的浮躁化對轄區(qū)工業(yè)產(chǎn)能利用率的影響

地方省級官員為推動轄區(qū)經(jīng)濟健康發(fā)展，適度干預(yù)轄區(qū)經(jīng)濟增長并不會引起產(chǎn)能過剩，因為此時增加的產(chǎn)能得到有效利用。但是官員的頻繁更替使得原本已很強勁的發(fā)展經(jīng)濟的動機進一步加強，官員為了在短時期內(nèi)取得更勝一籌的經(jīng)濟成果，往往會加大干預(yù)經(jīng)濟的力度，這表現(xiàn)為執(zhí)政政策浮躁化，扭曲了價格信號。官員過度干預(yù)經(jīng)濟以促進企業(yè)投資，浮躁化政策扭曲了企業(yè)面臨的價格水平，使其低于正常的成本，企業(yè)認為投資是值得的，于是企業(yè)投資支出大幅增加、投資效率降低，企業(yè)出現(xiàn)投資過剩。企業(yè)投資的過度增加最終導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。因此，本文提出如下理論假設(shè)：

假設(shè)3：地方省級官員的更替頻率與轄區(qū)工業(yè)產(chǎn)能利用率成反方向作用關(guān)系。

3.4 省長和省委書記的更替頻率對轄區(qū)經(jīng)濟增長、工業(yè)產(chǎn)能利用率影響的差異性

在中國，省委書記主持省委的全面工作，是省域的第一領(lǐng)導(dǎo)人。省長兼任省委副書記，是省委的二把手，省委書記的政治地位高于省長。省委書記主要側(cè)重于黨中央的各項方針政策的部署和落實；省長在省委的領(lǐng)導(dǎo)下負責(zé)全省的經(jīng)濟和社會發(fā)展工作。可見，省委書記和省長的分管領(lǐng)域略有不同、工作重點也略有差異。綜上所述，本文提出如下理論假設(shè)：

假設(shè)4：省長與省委書記的更替頻率對轄區(qū)經(jīng)濟增長和工業(yè)產(chǎn)能利用率的影響程度是不同的。

4 模型構(gòu)建與數(shù)據(jù)來源

本文查閱《中國統(tǒng)計年鑒》《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》《中國勞動統(tǒng)計年鑒》，搜集整理了2002～2013年中國29個省市區(qū)黨委書記、省長的資料。為了檢驗假設(shè)4，本文分別針對省長和省委書記構(gòu)建模型。為了檢驗假設(shè)1，本文構(gòu)建如下模型：

變量下標(biāo)i代表省份，t代表時間。gdp是人均GDP水平，以萬元為單位，本文以1999年的價格水平為基期價格。zps、sps分別是省長、省委書記的更替頻率，算法為12年內(nèi)省長、省委書記更替次數(shù)/12。控制變量CONTROL為：gzl指國有資產(chǎn)比例，為國有企業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值與規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值之比；gdpzs指人均GDP增速之差，為上年人均GDP增長率與本年人均GDP增長率之差；syl指城鎮(zhèn)登記失業(yè)率；lnl指65歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎兀籸l指人力資本，為高等教育在校學(xué)生數(shù)與總?cè)丝谥取?/p>

cnl指工業(yè)產(chǎn)能利用率，本文參考程俊杰[10]的協(xié)整法計算得到。控制變量CONTROL為gzl、czh、dscy、cznq。dscy指第三產(chǎn)業(yè)比重，為第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值與工業(yè)總產(chǎn)值的比率。cznq指城鎮(zhèn)化扭曲程度，為建設(shè)土地出讓面積與城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)之比。

5 實證檢驗與分析

目前，中國存在副國級的省委書記，政治地位、政治激勵和干預(yù)經(jīng)濟的能力異于正省級省委書記。鑒于此，本文對正省級省委書記的樣本再進行一遍檢驗。因為各省情況有異，所以本文選用固定效應(yīng)模型。豪斯曼檢驗的結(jié)果也顯示應(yīng)當(dāng)使用固定效應(yīng)模型。

5.1 地方省級官員的更替頻率對人均GDP的影響

表1是對式（1）和式（2）進行回歸的結(jié)果。列（1）和列（2）的樣本分別是省長、全體省委書記，樣本數(shù)均是348；列（3）的樣本是正省級省委書記，樣本數(shù)是273。列（1）、列（2）、列（3）中zps和sps的系數(shù)分別在1%的水平上顯著為正，從而驗證了假設(shè)1。列（2）sps的系數(shù)值高于在列（1）zps的系數(shù)值，本文認為這緣于列（2）的樣本中含有高級別的省委書記，干預(yù)經(jīng)濟的能力高于與其搭檔的省長，經(jīng)濟增長在高級別省委書記的晉升考核機制中并非占有更重要的地位。對比列（1）、列（2）、列（3）中zps和sps的系數(shù)值，可以部分驗證假設(shè)4。對于控制變量的系數(shù)，不再贅述。

5.2 地方省級官員的更替頻率對經(jīng)濟增長率的影響

表2和表3分別是對式（3）、式（4）、式（5）、式（6）進行回歸的結(jié)果。列（1）、列（2）和列（3）的樣本與上文保持一致。表2中列（1）、列（2）和列（3）中zps和sps的系數(shù)分別在10%、10%、5%的水平上顯著為負。表3中列（1）、列（2）和列（3）中zps和sps的系數(shù)分別在1%、1%、5%的水平上顯著為負。從而驗證了假設(shè)2。此外，對比表2和表3中zps和sps的系數(shù)，可以看出官員更替頻率對短期經(jīng)濟增長率的影響更大，這與現(xiàn)實是相符的。對比列（1）、列（2）和列（3）中zps和sps的系數(shù)值，可以部分驗證假設(shè)4。

5.3 地方省級官員的更替頻率對工業(yè)產(chǎn)能利用率的影響

表4是對式（7）和式（8）進行回歸的結(jié)果。列（1）、列（2）和列（3）的樣本與上文保持一致。列（1）、列（2）和列（3）中zps和sps的系數(shù)分別在1%、5%、1%的水平上顯著為負，從而驗證了假設(shè)3。對比列（1）、列（2）和列（3）中zps和sps的系數(shù)值，可以部分驗證假設(shè)4。綜合上述三部分的分析，可以完全驗證假設(shè)4。

6 結(jié)論與政策建議

本文運用2002～2013年中國地方省級官員的數(shù)據(jù)，得出如下結(jié)論：地方省級官員的頻繁更替會改變預(yù)期，誘使官員執(zhí)政政策短期化、浮躁化，進而危及經(jīng)濟健康運行、導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。具體而言，地方省級官員的更替頻率與轄區(qū)人均GDP水平成正方向作用關(guān)系，全樣本省委書記的更替頻率對其影響最大，省長次之，正省級省委書記又次之。地方省級官員的更替頻率與轄區(qū)經(jīng)濟的短期增長率、產(chǎn)能利用率成反方向作用關(guān)系，省長的更替頻率對二者的影響最大，全樣本省委書記次之，正省級省委書記又次之。地方省級官員的更替頻率與轄區(qū)經(jīng)濟的長期增長率成反方向作用關(guān)系，省長和全樣本省委書記的更替頻率對其影響程度相當(dāng)，正省級省委書記的更替頻率對其影響最小。

根據(jù)結(jié)論，本文提出如下政策建議：

（1）從干部任期的角度，適當(dāng)降低地方省級官員的更替頻率，引導(dǎo)其為本省制定合理發(fā)展和緩解產(chǎn)能過剩的長效機制。

（2）進一步完善地方省級官員的晉升考核機制。其一，適度降低GDP在晉升考核機制中的地位，適度豐富晉升考核機制的考核內(nèi)容，但是也應(yīng)避免考核內(nèi)容過多帶來更大的扭曲；其二，從更長的時期考察官員治理地方的經(jīng)濟績效。

（3）推動中國更基礎(chǔ)性的制度改革。如果不改革不完善的基礎(chǔ)性制度，只要官員晉升考核機制與經(jīng)濟增長掛鉤，那么官員就能夠利用上述不完善的地方不當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟。

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（責(zé)任編輯：冉春紅）