淺析對教育“管辦評”分離后教育評估機構的思考

李博

摘 要：長期以來，我國教育管理采用高度集中的行政化管理辦法，這使國家的教育政策可以快速有效地下達并實施，但也給現(xiàn)時期的教育改革設置了層層壁壘。通過分析教育“管辦評”分離后各主體之間的角色和主要功能，找出教育評估機構所面臨的困境和問題，提出以下解決對策：一是開放教育評估市場，引進自由競爭機制；二是建立健全相關法律制度；三是實現(xiàn)政府權力清單制。

關鍵詞：“管辦評”分離；教育評估機構；教育改革

中圖分類號：G642 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）05-0185-02

黨的十八屆三中全會發(fā)布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監(jiān)測。健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育。”自1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》頒布后，我國教育方法、內容、制度的改革不斷深入，2010年教育規(guī)劃綱要中提出：“推進政校分開、管辦分離。適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。”長期以來，我國教育管理與其他行政事務管理采用相同管理體制，政府既是規(guī)則的制定者又是執(zhí)行者還是評價者，高度集中的行政化管理使國家的教育政策可以快速有效地下達并實施，但也導致教育方針出現(xiàn)“一管就死，一放就亂”的現(xiàn)象。

教育主管部門針對這種現(xiàn)象，為滿足時代對教育的需求，在多年深化教育改革的基礎上，提出對教育進行“管辦評”分離，促進教育格局更加現(xiàn)代化，培養(yǎng)合格的社會主義建設者和接班人的新要求。在教育體制“管辦評”分離中“管”是由政府主導約束自身行政管理權力的使用，利用多種手段間接、有效、多元地控制教育發(fā)展和改革的方向；“辦”是將學校的自主權還給學校，包括聘請專家治學、日常教學管理、學校規(guī)章的制定、人員管理、規(guī)定內的經費使用等內容，這兩部分改革落實的阻礙雖大，但主體定位明確、改革辦法具體、改革效果顯著。與之相比“評”的主體權責外延不明確、工作運轉流程不具體、成果不顯著，給教育“管辦評”分離改革帶來的阻礙較大，解決好“評”面臨的問題是深入落實好“管辦評”分離的捷徑。在我國教育辦學、管理、評價是三位一體的，三者之間的歷史淵源、部門對接、工作分工、管理過程使得“管辦評”在分離過程中政府、學校、社會之間的工作流程尚不明確、操作方法使用不熟練、尚未形成科學有效的評估機制。

本文在教育行政管理體制改革新理論的指導下，重新探索評估機構的主體權責，嘗試尋求諸多問題的解決辦法和改革途徑，使評估機構對教育的管理、評價、監(jiān)督、協(xié)調的作用得以體現(xiàn)，落實教育“管辦評”分離，促進我國教育發(fā)展更加科學化。

理論上講，評估機構是獨立于政府和企業(yè)之外的擁有獨立法人的中介機構，根據(jù)固定原則興辦，通過專業(yè)的知識和智力勞動為學校提供特定服務取得存在空間和價值的組織。從評估機構的定義中可以看出評估機構存在首先要解決三個問題：一是如何擁有獨立的意志、發(fā)言權并為其言論負責。二是如何獲取資金保證機構運轉。三是如何滿足機構的自身發(fā)展需要。從機構內部看，評估團隊組成臨時性強，專業(yè)水平有待提高，缺少專向研究人員。從外部看我國現(xiàn)有的評估機構經濟來源或是由政府直接出資建立事業(yè)單位；或是依靠政府委托的評估項目為經濟支柱。

一、存在的問題

具體分析教育“管辦評”分離后教育評估機構存在的主要問題，可以歸結成以下幾點。

1.評估機構獨立性不足，公允性受質疑。1994年國務院頒布《中國教育改革和發(fā)展綱要》后，在中央、國家教育部指導下建立了一些顧問小組或專家小組，研究教改政策、分析教改癥結和為學校提供評估及咨詢工作，適當發(fā)揮教育評估機構的作用，近年來評估機構有明顯的獨立趨勢但依然沒有擺脫二級管理部門的角色。目前我國各級各類學校項目評估已經普遍由評估機構承接，評估機構在學校的教育評估活動中充當主要角色，政府教育主管部門不在直接參加評估的具體活動中，但評估結果仍作為教育主管部門評價學校的依據(jù)，這種管理體制改革相當于是把“管”放出去的權力，又用“評”的方式接了回來。

教育評估機構作為教育“管辦評”中的第三方，必須是在“公允”的原則下進行，體現(xiàn)公平、公正、公開的特性。教育評估機構之所以存在正是因為教育領域中多個方面、多個主體之間不同的利益需求發(fā)生沖突時，需要其發(fā)揮仲裁作用。但在現(xiàn)實中，我國某些教育評估機構為謀一時之利，喪失了評估工作的公允品質，采用不正當?shù)母偁幨侄稳缤ㄟ^回扣、分成、管理費等方式爭奪業(yè)務，在評估過程中弄虛作假或低質量運轉，設法滿足委托人的不合理或非法要求，嚴重擾亂了教育評估機構的市場秩序。

2.評估機構服務意識淡漠，專業(yè)性受質疑。我國的教育評估機構成立時間較短，大部分仍以事業(yè)單位的形式運轉并視自身為管理部門，服務意識與競爭意識較為薄弱。教育評估是一種專業(yè)性很強的知識密集形工作，它既要對學校現(xiàn)有辦學條件、水平進行評估，又要能通過現(xiàn)象對教學質量、辦學方針、教師能力等多方面的教育指標進行評估。教育評估是專業(yè)性和技術性很強的實踐活動，它是一門高深而專門的學問，對評估人員的基本素質、知識結構、專業(yè)技巧、學歷層次都有很高的要求，評估團隊按要求應由各專業(yè)、方向的專家組成，這些專家可以是學科專家，也可以是評審專家。然而，這些年來，我國組織的無論是對學校整體質量的評估還是對學校某一單項能力的評估，尚未形成長期連續(xù)性評估項目，評估項目的設定具有比較大的或然性，即使聘請一些專家到場，其專業(yè)實力也無法與經過多年苦心經營積累而有雄厚實力的評估中介機構相匹敵。

3.評估機構管理法規(guī)不健全，監(jiān)督渠道單一。改革開放以來我國的各項事業(yè)蓬勃發(fā)展，相關的法律法規(guī)及行業(yè)規(guī)范不斷出臺，各行業(yè)也表現(xiàn)出良性競爭態(tài)勢。相反教育評估法律、法規(guī)的建設和發(fā)展卻是一直處于滯后狀態(tài)。目前我國與教育評估相關的法律法規(guī)主要有：1985年《關于教育體制改革的決定》、2010年《普通高等學校教育評估暫行規(guī)定》、2010年《中國教育改革與發(fā)展綱要》、1986年《中華人民共和國教育法》、2005年《中華人民共和國高等教育法》。如今我國的教育事業(yè)正經歷著革命性的變革，早期的法規(guī)涉及教育評估工作的內容較少，近期制定法規(guī)又大多是綱領性的法律規(guī)范，在解決具體活動中遇到的問題時缺少法律效力或規(guī)范性、操作性、執(zhí)行力有待討論。由此可見，適用于教育評估機構的專門性規(guī)范體系尚未形成，教育評估管理與監(jiān)督正處在“真空”狀態(tài)。同時由于大多數(shù)評估機構存在評估項目不足的問題，“找米下鍋”的現(xiàn)象促使了機構間的不正當競爭。

教育評估機構建立和發(fā)展既要有國家的政策和法律的保證又要有公眾的認可，沒有政策保證就沒有機構的合法性；公眾的認可就沒有社會的權威性。因此，建立公平的法制環(huán)境是確保評估機構健康發(fā)展的必要條件。

二、解決問題的對策

我國已經進入社會主義市場經濟階段，但教育管理方式仍延續(xù)著計劃經濟時期的模式，發(fā)展的不同步使得目前我國教育評估機構面臨諸多困境，承受多方面的壓力和質疑。想要通過教育體制改革的方式解決這些問題首先要做好以下幾個方面。

1.開放教育評估市場，引進自由競爭機制。教育評估機構作為教育管理模式中的第三方，與社會其他行業(yè)的第三方相比雖然有顯著區(qū)別，但也有諸多相似之處。對比其他行業(yè)的第三方機構的產生和發(fā)展過程，可以發(fā)現(xiàn)想調動第三方機構快速發(fā)展，開放教育評估機構市場是必要條件。一方面要取消對民營教育評估機構的準入限制，報以寬容、扶植的態(tài)度，使評估市場在優(yōu)勝劣汰中逐步形成權威性機構；另一方面要加快完善政府認可的權威評估機構建設，提高其專業(yè)素質使其成為評估行業(yè)的“帶頭人”，逐步形成具有約束力的行業(yè)協(xié)會及行業(yè)規(guī)范。

目前我國教育評估項目大部分是由教育主管部門提出評估的要求委托給教育評估機構具體操作。被評估單位被動地接受、配合評估工作其抵觸情緒較大。開放教育評估市場后民辦教育評估機構為了生存，會向業(yè)務單位推銷評估服務，學校或教育主管部門根據(jù)需要自愿地參與評估。這樣不但能保證評估工作的公正性，也可以保證評估結果的指導作用。調動被評估單位參與評估的積極性，是促進教育評估機構發(fā)展的有效途徑。

2.建立健全教育評估機構法律制度。完善教育評估機構的認可制度，評估人員的資格證制度，制定對評估機構、人員、過程的監(jiān)督和處罰制度，依法實施統(tǒng)一管理。一是教育主管部門應負責對教育評估機構進行統(tǒng)一的認定、評審、管理、監(jiān)督工作，并研究制定教育評估工作的方針、政策和規(guī)范，授權組建國家認可的教育評估機構，審定國家認可機構的組成和章程。二是教育主管部門應負責對所有承擔評估人員進行注冊，負責對評估工作實行管理監(jiān)督并嚴格按要求進行定期復查，協(xié)調評估機構之間及與國外機構之間的合作。三是制定相關的法規(guī)認定教育評估人員資格，設定上崗前的實踐期長度，制定資格證的審查期限和標準。保證國家資格認可和國家注冊水平，維護國家認可制度的權威性。

加快完善與教育評估機構相關的法律法規(guī)建設，促進教育評估管理專項制度的建設，世界上許多發(fā)達國家在教育評估機制管理方面法規(guī)相當完善，與之相配套的法律法規(guī)也比較健全。反觀我國目前相關的管理機制、法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)范的建立，與發(fā)達國家相比還存有相當大的差距。因此，要積極進行對比研究，借鑒和吸收國外優(yōu)秀、先進的成果和經驗為我所用，并結合我國的國情，建立一套有中國特色的高等教育評估制度。就我國目前的經濟和教育發(fā)展的水平來看，及時修訂現(xiàn)行法律法規(guī)中不能適應教育發(fā)展的條文，為教育評估提供開放的、良好的、自由的法律環(huán)境和制度環(huán)境是首當其沖的問題，也是更好完成高等教育評估制度改革，推進教育制度進步的基石。

3.“簡政放權”真正實現(xiàn)政府權力清單制。推動此次教育體制改革的起點是進行教育主管部門的調整優(yōu)化、簡政放權、落實政府權力清單制，明確政府的各項權力及運行圖譜，制定政府權力清單。嚴格禁止權力越界，提高政府綜合運用法律、規(guī)劃、政策導向、公共財政、信息服務等條件的能力，以平等為基礎、以服務為信念引導高等教育評估工作的良性發(fā)展。

政府教育管理部門在工作理念上，實現(xiàn)從以管理為中心到以服務為中心轉向。這首先要改變長期以來所形成的以“管”代“評”的思維方式和工作模式，樹立公共服務意識與間接管理理念，將服務落實到政府的各項工作中。管理部門的權力清單應主要包括制定相關法律法規(guī)，維護行業(yè)秩序，建立行業(yè)監(jiān)督考評機制，營造公平競爭的外部環(huán)境，明確管理部門、評估組織、被評估部門、公眾主體之間的權力及相互關系，最終以平等的契約模式取代行政管理模式。

參考文獻：

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