公眾恐慌與風險規制：來自疫苗事件的啟示

丁冬

近日，案值5.7億元、參與疫苗非法經營上下線達300余人、波及24省份的特大非法經營疫苗案件進入輿論風暴中心。山東龐氏母女在短短5年時間內，編織了一張巨大的疫苗非法銷售網絡，在沒有疫苗經營資質的情況下，將對存儲條件要求極高的疫苗類產品通過“普通快遞+冰袋”的方式向各地銷售。此次疫苗事件的公共話題化引發了公眾極大的關注，而像諸如《疫苗之殤》的文章在朋友圈廣為流傳，恐慌、憤怒、不信任等各種情緒開始宣泄。其后，雖然有世界衛生組織在第一時間對疫苗事件進行回應稱“疫苗應該正確儲存和管理，否則將失去效力或降低效力。但……不正確儲存或過期的疫苗幾乎不會引起毒性反應，因此在本事件中，疫苗安全風險非常低。”但由于集中報道所引起的議題特定化所帶來的“銘印效果”，此類基于科學技術的知識普及和回應反而引發了更多的質疑。其后，世衛組織不得不兩次就疫苗事件進行更為詳盡的回應和解釋。隨著更多的信息披露，有關此次案涉疫苗的情況被更多的揭示出來，案涉疫苗均是來自正規廠商的合法疫苗，問題的本質在于疫苗流通環節的“體外循環”，無經營資質者參與到疫苗的銷售環節，而采購這些疫苗的基層防疫站和醫院等機構沒有從正規渠道進購疫苗；而最大的風險則在于若疫苗過期或不當處理而失去效力，則疫苗針對疾病的預防能力將會喪失，接種過失效疫苗者可能在未來感染疾病。藥品監管部門的調查處理程序仍在進行，但是此次事件所反映出的問題卻值得深思。

第一個，當然是疫苗的監管體制和監管能力。2005年頒布實施的《疫苗流通和預防接種管理條例》劃定了疫苗監管的基本格局，即衛生主管部門負責疫苗預防接種的監督管理工作，藥品監管部門負責疫苗質量和流通的監督管理工作。而實際監管過程中，兩個部門在疫苗監管上的職責確定、工作協調都存在不少問題。特別是進入到衛生防疫部門但尚未接種的疫苗的監管，由于防疫部門的主管部門是衛生行政機關，在行政管理條塊分割的背景下，藥品監管部門介入其中進行監管的難度可想而知。此外，條例第58條雖然限定了疾病預防控制機構、接種單位“從不具有疫苗經營資格的單位或者個人購進第二類疫苗”的法律責任，但是執法主體卻是衛生行政主管部門，藥品監管部門負責疫苗流通監管卻沒有針對此類行為的執法權限。條例雖然將疫苗的經營權限定在經批準后的藥品批發企業，不允許個人參與其中，并對疫苗的運輸、存儲、購銷等運作規范進行了規定，但一系列疫苗事件的發生卻反映出疫苗流通環節的監管薄弱。另一方面，從事件發生后公眾的恐慌反應可以看出，政府相關部門在疫苗知識的普及、相關信息的公開方面尚有很長的路要走。正如有研究所指出的那樣，公眾對哪怕是一點點極小的損害風險，也會有強烈的嫌憎感。公眾的這種“非專家”（nonexpert）反應反映出的并非是價值的差異，而是對與風險相關的基礎事實的不同理解。疫苗事件發生后，甚至出現了不要再接種疫苗的非理性聲音。此時，基于風險交流的知識普及和宣傳教育就顯得尤為必要。如果不是公眾的一再追問，也不會有世衛組織一而再、再而三的針對疫苗風險所做出的詳盡回應。歐美等國藥品主管部門均制定并公布的詳盡的有關疫苗的各類指南、指引和解釋文件。有關部門在這方面的知識普及還有較大提升空間。語焉不詳、碎片化的信息只會加深公眾在事件發生后的恐慌和不信任感。

史蒂芬·布雷耶在《打破惡性循環——政府如何有效規制風險》一書的最后指出：對公共機構的信任，不僅源自政府的透明度，對相關利益團體的回應，還源自這些公共機構能夠把困難的工作做好。我想這也是疫苗事件帶給我們的最大啟示。