把以人民為中心的發展思想融入具體法規之中

沈志先

我國“十三五”規劃綱要強調指出，要堅持以人民為中心的發展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點。作為一項為經濟社會發展提供行為規則、創造制度環境的重要活動，立法工作毫無疑問也應當堅持以人民為中心的發展思想。

確保立法造福于民，以良法促進發展、保證善治，是新時期擺在立法機關面前的一項重要任務。從上海情況來看，以人民為中心的發展思想在立法中得到良好遵循，市人大及其常委會審議通過的大量法規，有力保障了全市經濟社會持續健康發展和民生持續改善。與此同時，隨著經濟社會整體轉型升級的加快，全社會利益訴求多元多樣多變等特點更為鮮明，給立法進一步貫徹以人民為中心的發展思想帶來了新挑戰。

首要的挑戰，在于社會利益分化之后，立法機關表達、平衡、調整社會利益的難度在不斷加大。在以往社會利益趨同度較高的時期，立法尋求社會共識相對較為容易；但如今，面對同一部法規規定甚至一個條文的表述，往往會有許多不同意見交織碰撞，難以作出權衡取舍。

以修訂道路交通管理條例為例。雖然大家在依法保障道路交通安全、有序、暢通等大方向上“目標一致”，但談到具體立法需求，有車族與無車族之間，機動車駕駛員、非機動車騎行人與行人之間，看法觀點往往相距甚遠。比如，坐公交的希望公交專用道越多越好、越空越好，但不少機動車駕駛員卻提出，有的公交車道空蕩蕩的，為什么不能給其他車輛使用？又如，電動車是不少上班族和“快遞哥”的“最愛”，希望立法予以扶持，但不少人卻視其為橫沖直撞的“馬路殺手”，希望立法越嚴越好。再如，機動車駕駛員常抱怨騎車人和行人闖紅燈，但后者卻常抱怨車不讓人、不少路口“一看二慢三不過”，不少馬路變成自行車行不通的“斷頭路”，因而強烈呼吁給慢行交通保留一席之地……

諸如此類，在道交立法中可以舉出許多，在其他地方立法中也多見。要具體落實好以人民為中心的發展思想，就必須審慎處理好不同社會利益的關系，在矛盾沖突中找到恰當平衡點。這既需要思想重視，也需要工作機制作為后盾。概括來說，就是要按照科學立法、民主立法的總要求，圍繞新形勢下社會利益的表達、平衡和調整加強創新。

首先，要注重社會利益表達的廣泛性。社會利益日益豐富多樣，如不下功夫廣泛收集，利益表達就會成為無源之水。好在現在互聯網事業蓬勃發展、信息化服務快速普及、大數據手段廣泛運用，為社會利益的廣泛表達提供了技術支撐。老百姓上了網，民意也就上了網，盡管網上也存在“沉默的圍觀者”，但通過互聯網收集民意依然具有人數多、速度快、成本低等突出優勢，理應作為立法機關全面了解社情民意的重要渠道。像前幾天上海239條重點道路（段）嚴管亂停車的消息發布后，短短幾小時網民閱讀量就達30多萬人次、發表評論近600條。這種網絡群眾路線的覆蓋面和反應速度，是傳統方式所無法比擬的。

其次，要注重社會利益平衡的全面性。群眾表達的利益愈多，平衡起來就愈加困難。尤其是不同利益取向旗鼓相當之時，更要統籌兼顧、突出重點，防止顧此失彼。就拿整治馬路亂停車來說，網民的觀點就多種多樣：有的拍手叫好，認為早該嚴管；有的認為不能以罰代管，應給臨時上下客提供方便；有的提出接送小孩臨時停車實屬不得已；有的認為關鍵在于停車位太少；還有人質疑道：同一條路有人收費處“合法”，無人收費處“貼單子”，難道有人收費就不影響交通？觀點爭鋒的背后，都指向了一個共同的制度設計：什么路段可以劃禁停黃線，什么路段可以設臨時停車位？決策前需經過哪些程序規范運作，實施后發現不合理該如何及時糾正？顯然，只有通過顧及從嚴管理與方便群眾的制度，才能求得最大的社會公約數。

最后，要注重社會利益調整的科學性。面對利益分歧，立法免不了要“在矛盾焦點上砍一刀”，但怎么“砍”既要講究技巧，又要講究依據；既要從實際出發，又要遵循上位法精神。特別是對那些事關群眾切身利益的立法內容，更應讓公眾充分知曉立法機關作出決斷的理由。在這方面，積極探索召開立法聽證會、論證會、公開常委會審議活動、重點條款單獨表決、法規草案前評估等機制創新，都可以增強立法決策的說服力，使法規為公眾所普遍接受，使全社會更多感受到人民在立法中的主體地位。

（作者系市人大內司委主任委員）