農村集體土地確權一體化解決方案

劉新芳　馬普軍　蔡文慧　安然　李金波

【摘 要】介紹了農村集體土地確權技術方案，并以梁山縣農村集體土地確權為實例，闡述了農村集體土地確權工作從組織宣傳、底圖制作、外業調查、數據成圖、公示到數據庫開發的具體流程及方法.總結目前的工作中存在的問題，對現實工作有較強的指導意義。

【關鍵詞】3S；農村集體土地確權；地籍測繪

近幾年，各個地區不斷加快城鎮化建設，城市圈不斷擴大，大量蠶食農村集體土地。政府在征地過程中，由于補償問題，損害一部分農民的合法權益，也使得征地拆遷引發的矛盾日益突出，影像社會安定。這些與我國的農村土地管理制度有關。為了保護農民的土地合法權益，各地區依據國家有關文件精神及省、市相關部署和規定，以縣為單位，以現有土地承包合同、權屬證書為依據，查清承包地塊面積和空間位置，建立健全土地承包經營權登記薄，妥善解決承包地面積不準、空間位置不明、登記不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬、證書落實到戶，以確權登記成果為基礎，健全農村土地承包管理檔案，建立農民土地承包權屬數據庫管理系統，實現農村土地承包經營權權屬管理信息。梁山縣積極響應國家號召，開展本地區農村集體土地確權工作。

一、項目概況及技術路線

梁山縣位于山東省西南部，隸屬濟寧市，地處北緯35°36′36″-35°58′59″，東經115°51′37″-116°21′26″[1]。境域南北長41千米，東西寬45千米，總面積966平方千米。轄2個街道、9個鎮、3個鄉，包含709個行政村，總人口75萬人。全縣耕地66556公頃，水域11187公頃，林地2427公頃，丘陵510公頃。境內有梁山、鳳凰山、龜山、小安山、獨山、土山6座殘丘，以梁山最高，海拔197.9米。

農村集體土地確權登記發證工作是一項政策性強、涉及面廣、任務繁重、技術要求高的系統工程項目。主要工作內容包括：1）集體土地所有權、使用權、土地利用現狀集體土地經營權邊界1：1000比例尺地形圖測繪及調繪；2）開展土地權屬調查，依法確定集體土地所有權及使用權權利主體，直接調查核實土地權屬界線；3）辦理土地所有權登記的基礎程序性工作，形成完整的集體土地所有權外業成果。4）建立農村集體土地數據庫管理系統。項目實施的技術路線見圖1所示：

二、工作開展

（一）組織、培訓及宣傳

該階段主要工作是：成立由縣長任組長的領導小組，在農業局設置了梁山縣農村集體土地所有權確權登記頒證辦公室（以下簡稱確權辦公室），負責安培部署登記發證工作，建立縣、鄉（鎮）、村三級工作組，制定工作機制與計劃。對相關的技術及負責人員進行技術及政策培訓，使得技術工作人員深入了解相關的國家關于土地確權的相關政策，使得領導及負責人了解土地確權相關的一些技術環節。

在具體開展工作之前，確權辦公室進行了大量的輿論宣傳，使得農民了解土地確權相關的政策方針及需要配合的技術問題。

（二）資料收集與技術準備

收集工作區域的高分遙感影像數據、國土二調相關資料、行政區域界線資料、測區一直控制點、農村土地承包信息的原始資料，農戶信息收集及耕地初步摸底。對收集來的農戶信息等資料進行數字化錄入、表格化、規范化。組織人員力量進行農村土地使用權確權登記發證軟件開發，最終開發出簡單實用的農村土地確權處理軟件（簡稱：TDQQ），該軟件具有自動信息匹配，錯誤檢查，圖表輸出等功能，對提高工作效率有巨大的幫助。

（三）制作工作底圖

1.影像獲取

由于集體土地確權外業工作任務重，作業面積大，界址線情況復雜，制作一幅信息豐富、清晰可讀、現勢性強、的外業調繪工作底圖工作就頗為重要。由于測區面積較大，所以在航攝中應用定位姿態系統，定位姿態系統是IMU/DGPS組合的高精度位置與姿態測量系統（positionand orientation，POS），利用裝在飛機上的GPS接收機和設在地面上的一個或多個基站上的GPS接收機同步而連續地觀測GPS衛星信號，精密定位主要采用差分GPS定位（DGPS）技術，而姿態測量主要是利用慣性測量裝置（IMU）來感測飛機或其他載體的加速度，經過積分等運算，獲取載體的速度和姿態等信息[2]。利用POS系統能夠迅速采集大范圍內的影像，并且省去了控制點的采集，提高了工作效率。

2.以村為單位制作工作地圖（以張家村為例）

1）在Arcgis中加載張家村村界，點擊地理處理菜單，點擊緩沖區工具，將村界設為輸入要素，設置輸出要素和緩沖距離（一般為10米或者20米），確定輸出。

2）文件夾連接到總影像存放目錄，并將影像拖入圖層。

3）利用Arctoolbox下的數據管理工具——柵格——柵格處理——裁剪，輸入柵格選擇tif影像，輸出范圍選“張家村”村界緩沖框，輸出柵格數據集中設置輸出路徑，文件名后加“.tif”，將其強制轉換為tif格式。

（四）外業調查

外業調查包括了權屬調查和界址調查兩個部分，界址調查確定宗地的空間地理位置，而權屬調查，確定宗地的歸屬及屬性。

1.界址調查

在實際工作中采取以航測影像為主，外業實測為輔的方法，對于視野開闊，影像清晰的地區可以直接判定土地的界址線位置，如果是村中地塊或者影像無法清晰反映的地塊需要用儀器進行實測。實測用SDCORS系統進行測量。相對于傳統的GPS-RTK精度有了很大的提升。由于傳統的GPS-RTK的定位精度和可靠性會隨著流動站與基站之間的距離增加而降低，并且實際的有效作業半徑<5km；CORS系統參考站之間的距離達到70km以上，并且在系統所能覆蓋的范圍內的定位精度和傳統GPS-RTK2km之內的精度想媲美。利用CORS技術的優勢：

1）傳統GPS—RTK測量時測區控制點的收集工作量大，CORS網的建立只需要申請相關時段的CORS數據，不需要再聯測一直控制點，用戶只需要用一臺GNSS接收機就可以進行毫米級、厘米級等級別的實時、準實時的快速定位，真正實現了單人作業，不需要像傳統GPS-RTK測量那樣布設控制網點、另架基站，大大降低了人力、物力、財力。[3]

2）CORS系統能夠全年365天24小時不間斷地運行，用戶可依隨時隨地的進行測量，位工作提供極大的靈活性，也提高工作效率。

3）測量數據為CGCS2000坐標，本項目要求的坐標系統也是CGCS2000，因此測量數據無需轉換，可直接利用，不僅方便而且節約時間提高效率。

2.權屬調查

權屬調查土地權屬單位或法人的土地權屬來源、權屬性質及權利所及的界線、位置、數量和用途等基本情況的實地調查與核實。權屬調查時遵守以下原則：

1）尊重歷史，面對現實。對復雜的歷史遺留問題和重大的權屬糾紛，應在依法依據確權后，在進行登記發證。

2）有利于社會生活穩定。堅持有利于生產和群眾生活，有利于保護耕地，有利于經濟建設發展的需要。

3）依法推進集體土地所有權確權登記。

（五）成果成圖及公示

1.制作公示圖

利用外業調繪的數據成果在ArcGIS中成圖，在此過程中應仔細核對每一條界址線與實地的對應情況和每一塊地塊的權屬，嚴格檢查拓撲關系，做到無重疊也無空隙，然后輸出成圖并標注權屬及面積信息，最后進行公示。公示圖效果如圖2所示：

2.制作公示表

將ArcGIS制作的MDB數據導入到開發的TDQQ軟件中，再將數字化的農戶信息導入，軟件可進行自動進行信息匹配，并且檢查信息匹配程度，標注不匹配信息，然后導出公示表。

3.公示及合同打印簽字

公示工作需要公示公示圖和公示表，制作的公示圖和公示表是相對應的，有錯誤信息可以在公示圖上修改，也可以在公示表上修改；公示完成以后在ArcGIS中進行修改。再進行第二輪你公示。信息公示無異議的，讓村民在簽字表及公示無異議聲明書中簽字確認。并且在土地承包合同中簽字確認。

（六）頒發證書

公示無異議且簽字完成以后，就可以打印并且頒發土地承包經營權證書。

（七）數據庫建設

根據確權辦公室農村集體土地確權頒證工作要求，需要開發以GIS平臺為基礎的農村集體土地權屬管理數據庫，將所有的信息納入到數據庫中管理，包括：基礎地理信息、空間地理信息、土地所有權信息、影像數據、圖表及文字信息數據等。最終實現數據輸入、編輯處理、數據查詢、數據更新、統計分析及成果輸出等功能。

（八）成果匯交及資料整理歸檔

項目完成以后進行資料成果匯交，并且培訓相關數據庫的使用人員。

最終形成的紙質文件資料，需要按單戶裝訂成冊將裝訂好的成果資料歸檔至梁山縣檔案館進行永久保存。

三、存在的問題

（一）認識不到位

由于認識不到位的問題，使得部分村干部及群眾沒有認識到農村集體土地確權頒證工作的重要性，對工作的支持力度不夠或不配合的現象時有發生，造成了工作開展的困難。具體表現為：1）沒有在規定的時間內到指定轄區內進行指界；2）時間觀念不強，部分指界人沒有按時到達指界地點，造成時間浪費，影響工作效率；3）由于農村集體土地確權頒證工作程序繁復，部分指界人有怨言，對后期工作不配合。[4] 4）前期公示不重視，有問題的沒有指出，但是簽字確認的時候指出問題，造成工作反復，嚴重影響工作效率。

（二）歷史遺留問題

歷史遺留的界限不清，權屬不明，權屬糾紛等問題，缺乏可用的證明材料，這些矛盾產生于各組、村、鄉之間，超出了作業單位的能力而無法解決，工作開展困難重重。

四、總結

集體土地確權是一個十分龐大且復雜系統的工程，信息量大，結構復雜，難度高，牽扯面廣。對工作細致程度，內心程度，技術水平都有較高的要求。利用遙感攝影（RS）技術進行影像獲取，GPS進行部分界址線數據獲取，GIS進行數據影像和數據處理，3S技術的有效利用可以提高工作效率和數據準確性。本文系統介紹了農村集體土地確權頒證工作的一體化解決方案，對后期工作具有指導意義。

【參考文獻】

[1]王才利.梁山縣林業產權制度改革研究[D]。濟南：山東農業大學，2007

[2]國家測繪地理信息局職業技能鑒定指導中心[M].2版北京：測繪出版社，2012：230.

[3]王斌.CORS技術優勢及其在土地權屬調查中的分析應用[J].文摘版：工程技術，2015年第21期，35

[4]丁皓希.淺談農村集體土地確權登記發證[J].山西農經，2012年第6期：42-45.