行政邊界區域協調發展的軟法治理

李俊衛　胡建飛

【摘 要】隨著社會的進步，經濟的飛速發展，社會出現了各樣的兩極分化，發展的速度不均衡，在行政邊界地帶和行政中心經濟發展存在嚴重的差距。在邊界區域有相似的區域經濟，各行政區域對相鄰的行政區域都有排斥的心里，缺少合作各種摩擦的產生也是層出不窮，使其經濟不能協調發展。隨著軟法的不斷發展，應用的領域不斷的增多，在面對行政邊界區域的事務，軟法可以發揮其彈性很好的解決邊界問題。

【關鍵詞】邊界區域；協調發展；軟法

一、行政邊界地帶發展存在的問題及困境

（一）邊界區域沖突層出不窮

邊界區域是指以行政邊界為軸線向行政區內部橫向延展一定寬度、沿縱向延伸的窄帶型區域，是多個行政區之間的接壤地帶，具有明顯的自然過渡性和不可分割性，還往往與文化邊界區域重合i。行政邊界區域各自遠離省級行政區的中心城市，處于區域中心有效輻射的邊緣地帶，聯系不緊密，往往成為區域經濟發展的邊緣地帶。在這些邊界地帶，有相似的產業結構，資源充足，具有極其重大的發展潛力。但在資源的開發當中由于開發主體利益不同，導致了各自為政，缺乏整體觀念，嚴重的影響了資源的優化組合和區域整體效益的發揮，在基礎公共設施等公共產品上分割供給，重復設置，并且在邊界區域發生了一系列引發的問題。

（二）邊界區域存在市場失靈

市場經濟的核心是給予企業自主發展自主決策的權利，這使得企業成為政府之外的另一個資源配置的主體。在這邊界區域具有相似的產業結構、生產力水平、生產力條件，邊界地帶往往遠離行政中心，很多的生產要素不充沛，只能依靠現有的資源發展產業，在人力物力低下的情況下，很多的資源被配置到其他區域，以至于這些邊界區域的產業很單一。使相似產業的企業的競爭越來越明顯，不正當競爭行為的出現，會導致一些企業的壟斷。

（三）邊界區域存在政府失靈

市場的失靈會導致政府的介入，政府的介入依靠政府決策來完成，但邊界區域所存在的問題大多都是土地、水資源、礦產等沖突糾紛，這些糾紛既有歷史遺留問題，也有一部分是由于政府及企業的盲目開發所造成的。地方的政府是邊界沖突的唯一管理者，不同區域之間的政府具有不同的利益取向，為追求各自區域發展的最大化，或是對另一政府的不信任，導致各政府之間存在各樣的競爭，所做的政策也存在重大的出入，使相鄰的兩政府之間不能夠很好的協調一起管理邊界區域的沖突，而使沖突升級。

二、邊界區域發展困境原因分析

面對現有的邊界區域存在的問題，關鍵在于邊界區域之間由不同的行政主體管轄，也沒有統一適用的立法。在現在的行政立法當中，行政法規的沖突也是相當的明顯，我國行政立法之間的沖突亟需解決。區域之間的統一標準是區域協調發展的保障，區域之間的統一立法，可以保持區域之間的統一協調，但在現有體制下要實施起來困難實在太大。

三、促進邊界區域協調發展的軟法治理路徑思考

筆者認為，促進邊界區域協調發展的最好方法是軟法治理。

（一）軟法的概念

軟法是一個相對于硬法而存在的概念，是指原則上沒有國家強制力保障但是有實際效果的行為規則。軟法不是由國家的強制力保障實施的，而是由于人們的承諾、誠信、輿論壓力或者一些行業紀律保障實施，軟法之所以“軟”是因為他的制定主體一般不是國家，不由國家強制實施，他一般是共同體內所有成員自愿達成的契約、協議，每個成員都會自覺的遵守，不需要強制。沒有強制力的保障并不表示就沒有約束力，他的強制力來源于輿論的壓力或者紀律的制裁或者利益的制裁，甚至有可能威脅在共同體內的地位，例如行業協會構建名譽懲罰、罰款、集體抵制、開出會籍及終身禁入的非法律懲罰機制就是以社會權力來指導協會成員的集體行動和加強行業協會的自治。

（二）邊界區域軟法治理的優越性

近年來，軟法在我們的經濟領域中大量涌現，并都發揮著極其積極的作用，根據歷史的發展規律，軟法將會繼續火熱的發展，地位也會越來越重要。市場經濟的發展催生了新的社會共同體，不同的共同體有著各自的利益需求，各自都想通過參與政治維護自己的需要，這些共同體包括社會的一些組織、事業單位及社會團體，他們逐漸的承擔了一些原來由國家承擔的公共管理的職能，起到了輔助的作用。參與到公共管理當中來，制定一些行為規范、準則來約束自己和他人，在約束下也能獲得自己想得到的利益，從而導致很多的非法律式的規范出現--軟法。在邊界區域內軟法治理具有很大的優越性，具體有以下幾個方面：

1.軟法的制定主體的廣泛性

軟法的支持制定主體一般不是國家的正式立法機關，而是其他的一些組織，一些企業、社團、事業單位、都可以參與軟法的制定。這樣可以讓更多的利益相關者參與到了公共管理當中來，對自己所謀其的利益進行博弈。

2.軟法制定的成本低

軟法的制定不需要高額的成本，只需要在共同制定者之間進行傳播即可，省去了大量的資料費，傳播費等等，在執法成本上看，軟法很大程度上依賴于社會成員、社會組織自發自覺的遵守，并不需要太大的成本；此外，軟法不需要強制力的保障，產生的糾紛也往往不是通過訴訟的途徑，更多的是行為主體的自律機制，或者外界輿論加以解決，同時減少了不必要的訴訟程序和社會代價。以上可見，軟法可以在很大程度上用最經濟的程序模式最少的耗時來達到調整社會關系的目的，具有一定效益性。

3.軟法適用范圍廣泛，具有靈活性

在邊界區域，沖突矛盾復雜，隨著社會的進步，矛盾也不斷的在升級，硬法本身就具有滯后性，并且制定程序繁瑣，根本適應不了矛盾變化及多樣化。而軟法，適用的范圍相當的廣泛涉及各個領域，軟法的載體形態多樣，經常以宣言、號召、綱要、建議、指南、倡議、規程、章程、公約、崗位職責、標準、規范、管理辦法等等這些形式出現在我們面前，這充分的體現了它的靈活性和適應性。

（三）提升邊界區域軟法治理的效力

軟法具有彈性、靈活性、協商性、民主性，而硬法具有剛性、確定性、普遍適用性、強制性，這些既是他們的優勢也是他們的劣勢，硬法于軟法之間有明顯的互補性。軟法和硬法之間應互相補充，在他們各自的優勢上發揮作用。在硬法的規范中，要支持軟法規范的管理，例如：律師法就規定律師必須加入律師協會，并要求遵守協會的規則。這些都是硬法對軟法起的引導作用，支持作用。在硬法規范中可以對軟法的立法程序加以規范，比如創制的主體、權限、立法的原則等。硬法還可以對軟法的監督程序加以規范，軟法沒有國家強制力的保障，司法監督就無從談起，可以由硬法引導引入第三方的監督，增加軟法的透明度讓公眾監督。這些都是需要軟法不可能完成的，都需要硬法來幫助，軟法治理的效力需要由硬法來保障，只有硬法和軟法共同的協調治理，分工明確才能真正的治理好邊界區域之間的矛盾、沖突。才足以讓邊界區域的經濟穩步發展，以縮小和行政中心城市的差距，共同促進我國的經濟發展。

注釋：

i陳釗.行政區劃鄒論[J].人文地理， 1996，（4）：41

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