廣西物流產業政府管制體系的構建

吳萬里

【摘 要】廣西物流產業政府管理體制方面仍存在許多不適應現代物流產業發展的要求。我區應該借鑒發達國家的物流產業政府管制經驗，建立健全廣西物流產業政府管制法律保障體系，積極穩妥地推進廣西物流產業政府管制機構改革，轉變政府職能，樹立“以人為本”的政府服務理念。

【關鍵詞】物流產業；政府管制；體系；構建

國務院發布的《物流業調整和振興規劃》（2009）進一步確立了物流業的產業地位，明確提出物流業在促進生產和產業結構調整、拉動消費等方面的積極作用。規劃提出了十大任務、九項保障措施、九大重大工程，其中賦予了廣西在全國物流發展體系中的重要地位與作用。從國家出臺廣西北部灣經濟區發展規劃，到此次國家制定物流產業規劃，國家在政策層面對廣西進一步發揮區位優勢，建設區域性物流中心，大力發展物流產業提出了令人振奮的目標，這必將進一步推進廣西物流產業的更快、更大發展。但也應充分地意識到，當前廣西物流產業與國外物流強國及國內先進地區相比仍存在巨大差異，特別是在廣西物流產業政府管理體制方面仍存在許多不適應現代物流產業發展的要求。

首先，從思想認識看上，廣西各級政府相關部門對物流產業的發展依然不夠重視，對現代物流的理解和認識大多停留在傳統運輸倉儲和配送范疇，對現代物流發展規律和基本理念認識不清。其次，從管理體制上看，當前廣西物流基礎設施規劃和物流管理職能分別歸屬于發改、交通、鐵路、商務、建設、土地、財政等多個職能部門，客觀上形成了多頭管理、條塊分割式的管理模式。在這種管理體制之下，這就容易導致基礎設施布局不盡合理、各種運輸方式銜接不暢、路線與節點不完全配套等問題，深刻影響著廣西物流產業的發展壯大。最后，在物流產業政策制定方面，政府相關部門和產業界往往存在“重硬件建設、輕軟件發展”的思想觀念，缺乏對物流企業在資金和政策方面的扶持，缺乏用長遠的眼光對物流產業進行謀劃布局，政策的制定和實施缺乏統籌規劃，對中小企業的發展成長缺乏政策保障。因此，本文將從廣西物流產業政府管制體制方面做出進一步探討。

一、明確廣西物流產業政府管制的主要目標

廣西政府對物流產業進行管制的主要目標：充分發揮市場競爭機制的資源配置作用，完善各種法律制度和配套政策，對物流產業發展的軟硬件設施給予相應的政策扶持，促使廣西物流產業能夠實現快速發展，帶動其他產業的發展和優化產業結構。具體而言，加強廣西物流產業的政府管制主要是基于以下幾點目的：第一，加強各種物流資源的整合，提高企業服務效率，防止物流市場的壟斷；第二，實現社會物流資源的優化配置，增強企業發展的內在動力；第三，破除地方保護，實行物流產業開放，維持公平的市場競爭環境。值得注意的是，大力發展物流產業，要充分發揮廣西促進中國—東盟經貿合作的區位優勢和樞紐作用。同時，廣西各級政府也要積極吸取國內外先進國家和地區的良好經驗，立足長遠為物流產業發展進行謀劃，轉變政府職能，改革政府管制方式方法，為物流產業的發展提供完備、高效、配套、個性化的物流法律保障體系和政府服務。

二、構建廣西物流產業政府管制體系的基本要求

從以上美國、日本、德國的物流產業政府管制表明，適應于本國經濟社會發展的行之有效的政府管制，對于物流產業的良性發展無疑具有十分重要的意義。對此，在總結廣西政府基本經驗和借鑒國外成果經驗的基礎上，本文提出構建廣西物流產業政府管制體系的基本要求是：第一，建立一整套適應廣西經濟社會發展的物流產業法律保障體系，并且這些法律要相互銜接和配套。第二，建立高效、周到的政府服務保障體系，加強各級政府相關部門的協調與協作，為物流產業發展提供各種便利服務。第三，制定和實施各項鼓勵和引導相關物流企業走上“綠色、可持續發展”之路的物流產業經濟政策，監督和激勵物流企業行為，提高物流企業市場競爭力，從而促進廣西物流產業實現全面、可持續發展。

三、建立健全廣西物流產業政府管制法律保障體系

從上述發達國家經驗表明，政府運用法律手段對物流產業進行間接管制和引導是一種極其重要的舉措，也取得了良好的管制效果。當前，廣西物流產業取得了較快發展，但也同時面臨著一些法律法規障礙，這也是廣西物流產業運行效率和管理水平與發達國家和地區產生較大差異的重要原因之一。為此，現階段不斷完善廣西物流產業相關法律、法規與政策，維護物流產業發展秩序，是發展廣西物流產業的客觀要求。

當前，廣西現有的物流產業法律體系主要包括陸路物流政策法律法規、水路物流政策法律法規、港口物流政策法律法規、鐵路物流政策法律法規、航空物流政策法律法規、國際物流政策法規、貨運代理政策法規、物流綜合政策、聯合運輸工作暫行條例以及廣西地方性政策法規等（詳細請參閱廣西物流政策法規匯總表）。這些法律、法規、條例、規章等為規范和約束廣西物流產業發展提供了重要的法律支持。但是，在當前現代物流的快速發展的新形勢下，廣西物流產業法律保障體系建設就顯得越來越不適應現代物流發展的新要求。第一，缺乏對整個物流產業發展的統一的法律大綱，以及與之相適應和配套法律法規。從現行的法律法規來看，更多的是以部門法規為主，缺乏對整個物流產業的統籌規劃，缺乏從長遠角度出發對海運、鐵路、公路、內河等物流網絡節點的綜合協調與銜接。第二，制定物流法律法規的主體多元化，而且缺乏部門與部門之間、政府與企業之間的溝通與協調，法律規定缺乏明確目標及可操作性。物流產業法律法規的制定主體往往局限于各自的領域，缺乏與相關領域之間的協調與合作，法律適用范圍不夠廣泛，對一些制約物流產業發展的障礙政府管制不到位，缺乏法律規范和引導，立法缺乏前瞻性、重復與沖突現象時有發生。第三，物流產業的執法體制機制存在較為明顯的弊端。廣西物流產業的執法體制是建立在當前政府行政管理體制基礎之上的，主要表現為物流執法主體職責分工不明確，各類與物流產業相關的政府部門管制職能存在交叉、甚至是沖突等問題；傳統的物流產業執法模式和理念比較落后，執法效率低下等問題；部分物流產業相關執法人員法律素養較低，缺乏應有的服務意識。因此，加快構建廣西物流產業的相關法律保障體系，主要從以下幾方面進行著力。

其一，加快推進物流產業法律大綱的制定。隨著廣西物流產業的加速發展和中國與東盟之間的貿易往來日益頻繁，廣西物流產業的發展，涉及海關、鐵路、航空等部門超出廣西政府的能力范圍，需從國家層面制定相關的物流產業法律大綱，統籌考慮公路、水運、航空等運輸方式一體化發展，以此作為物流產業發展的基本行為準則和法律依據。這種做法可以結合我國的實際情況參照日本的《綜合物流施策大綱》來進行制定。

其二，抓緊制定層次分明、保障有力的物流產業法律制度體系。從稅收政策、土地政策、市場秩序等方面入手，制定支撐物流產業發展的各項配套法律法規，形成物流產業從規劃、到運營、再到管制的一整套法律保障體系。加強制定和實施對物流企業行為進行監管和激勵的法律措施，鼓勵物流企業積極投入技術創新，嚴厲打擊物流企業的不法行為，激發物流企業生產經營的整體活力。

其三，建立“大部制”的統一的物流產業執法體制。為了改變物流產業多頭管理現狀和提高行政執法效能，可以從國家層面上，將我國的交通部改為交通、建設與城市規劃部，地方政府參照這一模式進行政府機構的合并與改革，形成統一的“大部制”來行使對物流產業的管理職能，建立起物流產業各運輸方式的綜合協調機制，做到權責明確、保障有力。與此同時，加強廣西物流產業執法隊伍建設，加強法律知識和法律素質培訓，不斷提高物流產業執法隊伍各方面能力和素養，為物流產業發展作出應有貢獻。

四、推進廣西物流產業政府管制機構改革的初步設想

（一）廣西物流產業政府管制機構改革的邏輯起點

物流產業涉及面十分廣泛，對其政府管制也是相當復雜的。從物流運輸方式來看，主要包括空運、陸運、水運和鐵運等，物流還需要倉儲、物流園區和物流企業，所涉及的管理部門包括鐵路、交通、航空、工商、稅務、土地等，如果是跨國物流還涉及海關。這些管理部門既有中央直屬部門，也有廣西地方部門。物流管理往往政出多門，造成管理協調不力，政策不銜接。某些領域存在多個部門管理，而某些領域又缺少政府部門管理，政府管制的滯后制約了物流產業的發展。因此，要積極穩妥地推進廣西物流產業政府管制機構的改革，更好地為物流產業的健康和可持續發展奠定扎實基礎。

（二）借鑒國內外政府管制經驗與改革的基本思路

從美國、日本、德國等發達國家的物流產業政府管制經驗來看，美國對于物流產業的發展，政府持不干預態度，其管理主要得益于完善的市場競爭機制和法律保障體系；日本對于物流產業的發展，政府在其中起到主導的作用；而德國對于物流產業的發展，其政府的作用介于美國和日本之間，既注重政府對物流產業的規劃、引導、監督和約束，同時又重視物流企業個性化經營與企業間協作的市場化運作模式。從這些發達國家對物流產業發展的基本經驗來看，各國政府對物流產業的政府干預程度有所不同，管制模式也存在多樣化，但有一點是共同的，那就是其物流產業政府管制體制是分散的常態化管理，沒有國家層面的統一的物流管理體制和機構。

從國內政府管制經驗來看，聯席會議成為一種解決溝通協調難題的解決方式。2005年2月，國家發改委下發了《國家發展改革委關于建立全國現代物流工作部際聯席會議制度的通知》，聯席會議包括國家發展改革委、商務部等15個部門和單位。部際聯席會議在國家層面建立了一個相互溝通與協調的平臺，對于推動現代物流產業的發展起到了極其重要的作用。

考慮到物流產業發展的特殊性，在吸收和借鑒上述國內外物流產業政府管制的基本經驗基礎上，本文提出物流產業政府管制機構改革的兩種思路：一是建立聯席會議制度，二是成立物流委員會。第一種思路不需要進行物流產業政府管制機構的設置，而只需定期開展聯席會議來對各部門之間進行溝通協調。第二種思路需要建立由各個與物流產業相關的政府部門人員組成的政府管制機構，即在廣西自治區政府的領導下，由區交通廳、區發改委、商務廳等部門聯合組成的物流管理委員會，作為物流產業的政府管制協調機構。

（三）轉變政府職能，樹立“以人為本”的政府服務理念

不管是借鑒德國大部制物流管理模式，還是國內聯席會議制度模式，如果不轉變政府職能和樹立“以人為本”的服務理念，政府管制效果難以顯現，政府管制目標難以達成。在國外發達國家的基本經驗中，最為核心的一條就是“以人為本”。無論是從宏觀的物流規劃，還是到微觀的物流節點布局，無論是法制、經濟手段，還是行政手段，其最終的出發點都是“以人為本”。在制定和實施各類物流政策時，這些國家的政府部門都是以“是否促進各類物流企業的協調發展”、“是否促進物流產業的發展”作為出臺政策的出發點，充分尊重和重視物流企業發展的意愿，同時在輔之以科學有效的政策引導。所有這些“以人為本”的發展觀念，實質就是要轉變政府職能，加強政府的公共服務能力而不是高高在上的“權貴主義”。因此，只有改革政府，促進政府職能轉變，樹立“以人為本”的服務理念，才能最終使廣西物流產業推向更加輝煌的明天！

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