央行支付結(jié)算監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)及建議

陳繼玉

【摘要】在計(jì)算機(jī)信息技術(shù)迅猛發(fā)展的今天，我國(guó)的支付結(jié)算工作不斷推陳出新。這些創(chuàng)新對(duì)目前央行的監(jiān)管提出了怎樣的挑戰(zhàn)？央行應(yīng)如何去應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)呢？本文對(duì)以上問(wèn)題做了深入分析，并提出相應(yīng)對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】支付結(jié)算創(chuàng)新 監(jiān)管 對(duì)策

近年，隨著計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的發(fā)展，我國(guó)支付結(jié)算體系取得了跨越式發(fā)展，支付結(jié)算服務(wù)市場(chǎng)參與主體趨于多元化，支付結(jié)算渠道進(jìn)一步拓展，支付結(jié)算產(chǎn)品不斷豐富。支付結(jié)算領(lǐng)域的各種創(chuàng)新在改善金融服務(wù)，推動(dòng)金融創(chuàng)新，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，滿足社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的支付結(jié)算服務(wù)需求的同時(shí)，對(duì)央行支付結(jié)算監(jiān)管也提出了更大的挑戰(zhàn)。

一、面臨挑戰(zhàn)

央行作為國(guó)家支付結(jié)算體系的組織者、建設(shè)者和監(jiān)管者，肩負(fù)著“維護(hù)支付結(jié)算、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行”的重任。如今，一方面支付結(jié)算服務(wù)市場(chǎng)參與主體數(shù)量不斷增加，另一方面支付結(jié)算服務(wù)市場(chǎng)參與者們?cè)诩ち业母?jìng)爭(zhēng)中為了捕捉機(jī)會(huì)與機(jī)遇，努力積極拓展創(chuàng)新，而這些往往突破原有監(jiān)管框架，必然給監(jiān)管帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。

（一）對(duì)央行支付結(jié)算監(jiān)管方法的挑戰(zhàn)

目前，央行支付結(jié)算監(jiān)管以規(guī)則為主，主要采取行政手段，對(duì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展各類支付結(jié)算業(yè)務(wù)執(zhí)法檢查和實(shí)施行政處罰。

以上監(jiān)管有兩點(diǎn)弊端：一是央行有限的監(jiān)管資源面臨巨大壓力。隨著支付結(jié)算服務(wù)市場(chǎng)參與主體的拓展，非金融機(jī)構(gòu)快速步入支付結(jié)算服務(wù)主體，如近年第三方支付結(jié)算機(jī)構(gòu)異軍突起，支付結(jié)算服務(wù)參與主體越來(lái)越多。面對(duì)快速增長(zhǎng)的支付結(jié)算服務(wù)參與主體，央行僅用執(zhí)法檢查等手段實(shí)施監(jiān)管，只會(huì)讓央行有限的監(jiān)管資源越發(fā)捉襟見(jiàn)肘。二是規(guī)則為本的支付結(jié)算監(jiān)管模式無(wú)法覆蓋所有支付結(jié)算工作，容易導(dǎo)致監(jiān)管盲區(qū)。各支付結(jié)算服務(wù)主體為在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中尋求新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，在支付結(jié)算渠道、支付結(jié)算工具和產(chǎn)品服務(wù)等方面進(jìn)行了一系列的創(chuàng)新。如支付結(jié)算渠道從金融機(jī)構(gòu)專網(wǎng)延伸到互聯(lián)網(wǎng)，并且支持移動(dòng)通信和遠(yuǎn)程接入方式，從而使得支付結(jié)算渠道更具開(kāi)放性，支付結(jié)算服務(wù)終端的選擇更為靈活。非金融機(jī)構(gòu)預(yù)付卡豐富了我國(guó)支付結(jié)算工具的種類，而網(wǎng)絡(luò)支付結(jié)算的發(fā)展則推動(dòng)了我國(guó)支付結(jié)算工具向電子化、無(wú)卡化方向發(fā)展。未來(lái)還有更多的支付結(jié)算創(chuàng)新會(huì)讓我們始料不及，必然為監(jiān)管帶來(lái)薄弱環(huán)節(jié)和盲區(qū)。

（二）對(duì)現(xiàn)行支付結(jié)算法規(guī)制度的挑戰(zhàn)

一是法律制度層級(jí)較低，體系松散。我國(guó)支付結(jié)算體系管理法規(guī)制度整體上體現(xiàn)為“部門規(guī)章和規(guī)范性文件為主、法律和行政法規(guī)為輔”的格局。人民銀行根據(jù)發(fā)展需要出臺(tái)了大量規(guī)范性文件，雖然在一定程度上發(fā)揮了支付結(jié)算體系管理的實(shí)際作用，但層級(jí)較低、體系相對(duì)松散。

二是法規(guī)制度建設(shè)相對(duì)滯后。如我國(guó)1995年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)票據(jù)法》、央行1997年頒布的《支付結(jié)算結(jié)算管理辦法》等法規(guī)，制定時(shí)間較早，主要是在以紙基為結(jié)算基礎(chǔ)的背景下制定的，相關(guān)法律規(guī)定已嚴(yán)重滯后，甚至有礙于票據(jù)業(yè)務(wù)的發(fā)展。而今，隨著支付結(jié)算業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，央行支票影象交換系統(tǒng)、電子匯票系統(tǒng)等脫離了紙質(zhì)票據(jù)，但至今仍未對(duì)上述法規(guī)進(jìn)行修訂，未對(duì)電子票據(jù)和票據(jù)截留等的法律地位進(jìn)行明確。

三是行政處罰措施有限。如2013年出臺(tái)的《銀行卡收單業(yè)務(wù)管理辦法》，對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的支付結(jié)算機(jī)構(gòu)，僅給予警告或處1萬(wàn)元至3萬(wàn)元的罰款，對(duì)違反相關(guān)規(guī)定的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，則更多的為批評(píng)、建議等，缺乏硬性處罰手段，警示作用小。而《中國(guó)支付結(jié)算系統(tǒng)運(yùn)行管理辦法（試行）》等制度沒(méi)有規(guī)定行政處罰措施。

二、對(duì)策建議

（一）實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)為本的支付結(jié)算監(jiān)管方法，豐富監(jiān)管手段

風(fēng)險(xiǎn)為本的支付結(jié)算監(jiān)管方法，簡(jiǎn)而言之，是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況及程度配置支付結(jié)算監(jiān)管資源。這就要求對(duì)支付結(jié)算服務(wù)參與者的業(yè)務(wù)活動(dòng)有深入和完整的了解，對(duì)各類支付結(jié)算業(yè)務(wù)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)有全面的認(rèn)識(shí)，并能夠運(yùn)用合理的方法對(duì)支付結(jié)算服務(wù)參與者業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，然后根據(jù)評(píng)估結(jié)果采取差別化的監(jiān)管。

風(fēng)險(xiǎn)為本支付結(jié)算監(jiān)管模式優(yōu)越性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是能夠準(zhǔn)確體現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的基本要求。風(fēng)險(xiǎn)為本的方法并未像規(guī)則那樣設(shè)定具體的適用條件，也不必規(guī)定監(jiān)管對(duì)象的行為模式，而是通過(guò)概括性的描述來(lái)規(guī)定特定的監(jiān)管結(jié)果，因此不會(huì)發(fā)生因事先設(shè)定的適用條件和行為模式不合理而影響監(jiān)管效果的情況。二是有助于充分調(diào)動(dòng)支付結(jié)算服務(wù)參與者合法合規(guī)開(kāi)展支付結(jié)算業(yè)務(wù)的積極性。他們更了解自身業(yè)務(wù)的情況和風(fēng)險(xiǎn)分布特點(diǎn)，更清楚如何制定和實(shí)施針對(duì)自身風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制制度，如何設(shè)計(jì)和改進(jìn)相關(guān)業(yè)務(wù)流程。三是監(jiān)管部門可以實(shí)現(xiàn)有限監(jiān)管資源的優(yōu)化配置。根據(jù)非現(xiàn)場(chǎng)資料的收集分析和現(xiàn)場(chǎng)查看，對(duì)支付結(jié)算服務(wù)參與者的支付結(jié)算工作進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，然后運(yùn)用評(píng)估結(jié)果采取差別化的后續(xù)監(jiān)管，靈活運(yùn)用執(zhí)法檢查、行政處罰、約見(jiàn)談話、走訪等多樣化的監(jiān)管手段。這樣能確保支付結(jié)算結(jié)算監(jiān)管運(yùn)行成本最小、效用最大。

（二）建立健全支付結(jié)算監(jiān)管的法規(guī)制度

一是制定更加清晰透明的支付結(jié)算體系監(jiān)管框架，健全支付結(jié)算體系法規(guī)制度，提高法律層級(jí)。監(jiān)管框架應(yīng)當(dāng)明確我國(guó)支付結(jié)算體系監(jiān)管的目標(biāo)、范圍、原則及主要方法。應(yīng)將安全與效率放在首要地位。要適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、支付結(jié)算業(yè)務(wù)發(fā)展的實(shí)際情況，盡快健全相關(guān)的法規(guī)制度。

二是修訂完善現(xiàn)有相關(guān)法規(guī)制度。加快對(duì)《中華人民共和國(guó)票據(jù)法》、《票據(jù)管理實(shí)施辦法》、《支付結(jié)算結(jié)算辦法》的修訂工作，明確電子票據(jù)的法律地位及效力。整合完善人民幣銀行結(jié)算賬戶管理制度，推動(dòng)出臺(tái)《銀行卡管理?xiàng)l例》等。

三是提高行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)行政處罰的警示作用。應(yīng)在支付結(jié)算方面的法律中總的明確有力的處罰標(biāo)準(zhǔn)，各類支付結(jié)算工作中存在的問(wèn)題均能參照進(jìn)行處罰。這樣既可以對(duì)各支付結(jié)算服務(wù)參與者有強(qiáng)有力的警示作用，同時(shí)還讓不同的支付結(jié)算工作監(jiān)管有法可依。

（三）加強(qiáng)央行支付結(jié)算監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)

一要充實(shí)支付結(jié)算結(jié)算監(jiān)管隊(duì)伍。隨著支付結(jié)算服務(wù)主體的增多，支付結(jié)算業(yè)務(wù)不斷的創(chuàng)新，支付結(jié)算監(jiān)管面臨監(jiān)管資源的緊缺越來(lái)越明顯，需要將更多人才充實(shí)進(jìn)監(jiān)管隊(duì)伍中。同時(shí)還應(yīng)建立激勵(lì)機(jī)制，創(chuàng)造良好環(huán)境，保證監(jiān)管隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定。

二要強(qiáng)化監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)。支付結(jié)算業(yè)務(wù)的多樣性、復(fù)雜性和多變性對(duì)監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)提出了更高要求。應(yīng)完善培訓(xùn)體系，全面提高思想與業(yè)務(wù)素質(zhì)，加強(qiáng)監(jiān)管人員的思想培訓(xùn)與業(yè)務(wù)培訓(xùn)，保持監(jiān)管水平與支付結(jié)算結(jié)算業(yè)務(wù)發(fā)展相適應(yīng)。

參考文獻(xiàn)

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[3]《互聯(lián)網(wǎng)支付結(jié)算的創(chuàng)新與監(jiān)管》.（2013年中國(guó)金融）——中國(guó)人民銀行劉士余副行長(zhǎng).