委托代理視角下的國企管理問題

何旦番

【摘 要】近年來，國企高管落馬頻發，暴露出國企管理中存在的種種問題。本文從公司治理委托-代理的視角出發，以國企為對象，研究其在選任高管、監督經營、追究責任三方面存在的問題，并指出問題的根源在于出資者委托人權力分散，導致不能對代理人有效管控。

【關鍵詞】委托代理；國企管理

控制著國民經濟命脈的國有企業，與通常意義上的有限公司、合伙企業等經濟結構有著相當大的區別。一方面，這些國有企業作為相對的經濟單元參與市場經濟；另一方面，國企又履行著部分公共職能，享受行政級別，甚至于國資監管機構有著相近的地位。這種雙重身份的特殊性，使得國企的管控權力分散，從而導致國企管理存在一定的問題。

一、國企管理存在的問題

按照《中華人民共和國企業國有資產法》的規定，國有資產監督管理機構代表各級政府履行出資人職責。1然而，重要國企高管大多是由組織部門進行選任的。國資委雖然具有一定的建議權，然而并不能產生實質性的影響。與熟知國企管理狀態，履行國有資產出資人權利義務的國資委不同，組織部門對國企實際經營情況了解程度較低。這就導致了組織部門在選任國企高管時，或許難以恰當的按需選人。

同樣的，在國企的經營過程中，國資委對國企的經營監督難以保障。國企高管，或者說，國企的董事長、總經理對企業有著非常大的控制力。“議事過程缺乏民主，董事長往往享有過大的權力”，“幾乎所有的議事程序均由董事長或大股東代表決定”，“董事會會議的出席率偏低”， 2在我國上市國企中大量存在。雖然上市國企存在董事會這樣的議事機制，卻難以約束董事長的權力，監事會對其的監督作用也顯得微乎其微。另一方面，一項針對我國上市國企的公司治理效率研究則更為透徹，“國企高管的權力的增強會降低高管變更的概率與低劣業績之間的敏感性，表明國企高管的權力在高管變更決策中發揮了顯著的職位塹壕效應”， 3也就是說，如果國企的高管對公司具有足夠的掌控力，則企業的業績好壞與其被替換之間的相關性將降低。可供猜想的一個原因即是：國企的高管任免權掌握在組織部門的手里，而國企經營成果的考核落在國資委的頭上，組織部門對國企高管的任免只會參考國資委的意見。因此，國企高管獨斷嚴重，國資委缺乏對國企高管的任命、更換權力，使得國資委對國企經營過程缺乏監管力。

再者，國企高管問責的主要由紀檢機構主導。“十八大至今，中央紀委網站共發布了124名國企高管被查處的信息”，可以見得，目前國企高管的問責主要是由紀檢部門進行的。然而紀檢機構對國企高管的監管缺乏法律依據，缺少專業素養，只能查處高管是否違反黨紀，貪贓枉法，卻無法判斷高管是否盡職勤勉，管理有道。與此同時，肩負國有資產增值保值，肩負出資人職責的國資委，在近年來卻較少有因管理不善而追究高管責任的行動。因此，目前究責制度導致難以將缺乏管理才能和素質的國企高管及時從崗位上替換下來。

二、委托人權力分散是問題形成的根源

上文通過選任、經營和究責的框架對國企的管理問題進行了分析，在分析過程中，問題之所以形成的根源也逐漸明了。

國企高管由組織部門任命，而非由對企業、對候選者更為熟悉的國資委任命，是選任階段主要問題。國企的巡視和處分由紀檢部門主導，對國有資產履行出資人職責的國資委卻缺位，是究責階段的主要問題。而經營階段，雖然由國資委監管，但國資委對國企的高管既缺任命之權利，亦少處分之職能，對高管的約束力較少，使得國資委對企業經營的監管無處下手。

因此，國企管理問題的根源，是目前離散約束的機制。國資委履行出資人職責，負有國有資產的保值增值之責任，對國企高管進行業務上的監督；組織部門則掌握國企高管的任免大權；紀檢部門則巡查、處理國企高管的違法違紀事件。在這種體制下，對企業運營知之甚少、關注不多的組織部門、紀檢部門掌握國企高管的生殺奪予大權；而負有監管之責的國資委卻因缺乏有效的激勵、懲治手段，從而使得監管成為一紙空談。

以委托-代理的視角來看，即如何更好地激勵和約束代理人為了委托人的利益而非代理人的利益行事，4可以看出，其實國企目前存在的管理問題，是由于委托人權力分散化導致的問題。在通常情況下，委托人具有任命董事會、監事會；通過董事會任免高管、通過監事會監督公司內部治理；通過任免、處分和薪酬激勵對高管進行經營監管的職權。然而，在國企中，任免權、糾察處分權分別掌握在組織部門、紀檢部門手中，國資委手中的經營監督權則難以落實。原本應當集中行使的委托人權力，卻由三個機構各自行使，因而無法有效的約束和激勵代理人。可以說，委托人的權力分散致使委托人對代理人缺乏控制力，公司治理和監督機制失衡，從而產生國企在高管選任、考核和究責各環節的問題。

國資委、組織機構和紀檢機構分掌經營監督、人事任免、糾察處分三方權力，使得對國企經營成果不負責任的組織機構、紀檢機構掌握國企高管的生殺奪予大權，而對國企經營負有監管之責的國資委卻缺乏有效的激勵、懲治手段，是國企管理面臨的最大問題。將上述權力集中在一個監管機構的手里，或者有效得協調起來，使得“委托人”能夠對“代理人”形成有效的控制、威懾、監督與激勵，是國企改革必須重視的一個問題。

注釋：

1《中華人民共和國企業國有資產法》（2009年5月1日生效）第二十二條 履行出資人職責的機構依照法律、行政法規以及企業章程的規定，任免或者建議任免國家出資企業的下列人員：（一）任免國有獨資企業的經理、副經理、財務負責人和其他高級管理人員；（二）任免國有獨資公司的董事長、副董事長、董事、監事會主席和監事；（三）向國有資本控股公司、國有資本參股公司的股東會、股東大會提出董事、監事人選。國家出資企業中應當由職工代表出任的董事、監事，依照有關法律、行政法規的規定由職工民主選舉產生。

2 引自肖作平：“中國上市公司董事會結構分析”，《財政研究》2008年第2期，頁61。

3 引自劉星等：“高管權力與公司治理效率——基于國有上市公司高管變更的視角”，《管理工程學報》2012年第1期，頁1。

4 參見羅培新（譯），萊納·克拉克曼（美）等著：《公司法剖析：比較與功能視角》，法律出版社2012年第1版，頁36。