互聯網金融亂象下的監管思考：激勵還是整治？

潘錫泉

摘 要 經濟下行和實體經濟衰退趨勢難以逆轉的現實賦予了互聯網金融歷史性“接盤俠”的角色，而主觀的政府激勵行為與客觀的宏觀環境相互交叉更加助力了互聯網金融的野蠻生長與亂象眾生，致使政府激勵互聯網金融發展的初衷與實踐相背離，激發我們對當前互聯網金融亂象的反思并提出相應的監管思考。文章認為，互聯網金融的整治已成為政府的當務之急，可以通過著力推進互聯網金融行業發展的“自上而下”頂層設計與“自下而上”行業自律相結合的監管思路，讓互聯網金融回歸金融的本源，真正成為助力實體經濟發展的新動能。

關鍵詞 互聯網金融；監管；整治

[中圖分類號]F830 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）06-0087-05

一、經濟下行趨勢下的互聯網金融亂象

我國經濟在改革開放后30多年工業化、城鎮化的推動下取得了舉世矚目的成績，可謂是創造了經濟發展史上的奇跡。進入2013年以后，隨著人口紅利的消失、資源稟賦的結構性變化，以及勞動力市場結構的逆轉，這種高速發展的趨勢戛然而止，工業化、城鎮化的助推效應似乎變得不再那么有效。此時，以房地產為代表的傳統產能過剩行業開始出現危機，頻頻出現資金告急、相應的地方政府債務平臺高企、實體經濟被房地產等大量產能過剩行業變相捆綁，導致金融為實體經濟服務的作用明顯減弱。為了避免房地產等傳統行業泡沫崩潰所帶來的經濟硬著落風險，地方政府一方面繼續加大支持力度，通過限購、限價、激勵等手段和措施對這類行業進行引導，另一方面通過供給側改革的方式去產能，以避免金融系統被投資挾持卷入泡沫的風險，以解決資金周轉的困難。但從實踐來看，這似乎并無益于阻止房地產等傳統產能過剩行業泡沫的被動刺破。于是，資本市場被給予了極大的期望，政府期望通過“改革?！眮硖钛a整個經濟劇烈調整前夕的資金缺口，借助于資本市場獲取的財富效應刺激實體經濟的向好發展。

但是，結果往往事與愿違，金融資本的財富效應并沒有如政府所期望的進入到我國的實體經濟，反而是憑借人民幣升值的便利之際讓國外資產變得更為廉價，資本則猶如脫韁之馬通過購買廉價資產、境外消費等方式以更為洶涌的速度投向了全球，注入了國外實體經濟，導致我國資本的加速外流。反觀國內的實體經濟，則依然沒有得到由于資本市場財富效應所帶來的新增消費的拉動，地產、基礎設施、地方債務等需要解燃眉之急的資金依然無法到位，最終導致經濟下行、實體經濟衰退的趨勢難以逆轉，經濟加速步入“新常態”。

面對這種形式，以P2P為代表的互聯網金融正好呼之而出。結果是，在全球利率普遍較低的現實情況下（利率水平普遍在5%以下，像美國等發達國家利率水平基本處于零利率水準）我國卻能夠達到20%，甚至30%以上，理財回報率更是高達15%，互聯網金融由此承擔起了經濟下行背景下的“救火隊員”角色，被賦予了歷史性的使命，這也注定了其歷史性的成為了接盤俠，必將醞釀歷史性的悲劇。以互聯網P2P網貸業務為例，據網貸之家數據顯示，截至2016年3月底，網貸成交量全年超過萬億元，是2013年互聯網金融元年起步之時的10余倍，網貸運營平臺達3 984家，相比2013年底（523家）增長了近8倍。但在以P2P網貸業務為代表的互聯網金融野蠻發展的同時，倒閉跑路平臺也是頻頻出現。截至2016年3月底，倒閉或跑路的問題平臺已超過800多家，累計停業及問題平臺達到1 523家。據不完全統計，在2015年底到2016年初的短短一個月時間里，已經有97家互聯網金融平臺出事，平均每天4家出現資金問題，導致整個P2P平臺中無法償還貸款總計達到5 040億元。比較典型的，如因涉嫌非法吸收公眾存款和集資詐騙定罪的e租寶、22萬人參與的涉及金額達到430億元規模的泛亞、7萬人參與的涉及金額達到50億元規模的財富基石、7 000多人參與的涉及金額達到20億元規模的盛世財富頻頻出事，短短不到半年時間，這些昔日曾經輝煌至極的創富明星盤紛紛倒下而成為互聯網金融領域嗤之以鼻的焦點。

二、互聯網金融野蠻發展得益于政府的激勵與宏觀環境的支持

互聯網金融的野蠻發展既有來自于主觀的政府激勵因素，也有來自于客觀的宏觀環境因素，主客觀因素的交叉共同驅動了互聯網金融由快速發展向著野蠻生長的縱深跨越。

（一）主觀的政府激勵因素

經濟下行趨勢難以逆轉的現實激發了政府激勵互聯網金融發展的主觀行為。政府試圖通過激勵互聯網金融的改革戰略來重燃實體經濟發展之路，于是，2015年成為我國互聯網金融野蠻發展的最具典型意義的一年。這一年里，政府相繼出臺了一系列“互聯網+”相關指導意見與規定，這對互聯網金融的發展起到了極大的激勵作用，實踐表明，政府的支持與激勵是互聯網金融發展的最佳動能。

梳理2015年政府出臺的有關互聯網金融發展的相關指導意見和規定可以發現，從“政府工作報告”開始，到年底的“十三五規劃建議”收尾，“互聯網金融”一詞始終貫穿整個2015年。3月5日，“互聯網金融”一詞兩次出現在李克強總理的《政府工作報告》中，并提出了促進互聯網金融發展的若干建議，寄希望于通過互聯網金融的發展起到發揮草根金融的優勢解決長期困擾我國的中小微企業融資難、融資貴問題。之后的2015年5月8日發改委出臺的《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》中同樣指出2015年深化經濟體制改革的重點工作就是要出臺促進互聯網金融健康發展的指導意見。2015年7月4日國務院出臺的《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》中總共出現了15次“互聯網金融”和2次“網絡借貸”的表述，強調了要培育一批具有行業影響力的互聯網金融創新型企業，鼓勵互聯網企業開展互聯網金融產品與服務創新，更好地滿足中小微企業和個人的投融資需求。2015年7月18日央行十部委聯合發布的《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》中不僅正式承認了P2P網絡借貸的合法地位，也明確了其信息中介的地位。同時該指導意見要求根據“鼓勵創新、 防范風險、趨利避害、健康發展”的總體思路明確了包括股權眾籌融資、互聯網支付等在內的多種互聯網金融業態的職責邊界，為互聯網金融的創新發展指明了方向。2015年8月6日最高人民法院出臺的《關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》中進一步明確了P2P網絡借貸平臺的“媒介身份”。2015年11月3日《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》首次將規范發展互聯網金融寫入中央的五年規劃中。

顯然，這些相繼出臺的事關互聯網金融發展的種種意見和規定足以體現出我國政府對發展互聯網金融的大力支持，這為我國互聯網金融的發展起到了積極的指導作用，激勵著互聯網金融從快速向野蠻生長的階段過渡。

（二）客觀的宏觀環境支持

1.供需層面決定了互聯網金融必然會由快速步入野蠻生長階段

經濟下行、實體經濟衰退的現實造成各行各業面臨資金告急，產能過剩壓垮經濟增長的最后一根救命稻草，經濟進入新常態已成為不爭之事實。從資金的需求層面來看，各行各業均遭遇了嚴重的資金瓶頸，尤其是眾多的小微企業，據2014年發布的《全國小微企業發展報告》顯示，我國小型微型企業1 169.87萬戶（截止2013年底數據），占到企業總數的76.57%，如果將4 436.29萬戶個體工商戶納入，所占比重將達到94.15%，而這類群體被長期排除在傳統金融服務體系之外，融資需求無法得到滿足，同時，新一屆政府提出“大眾創新、萬眾創業”的號召，以及國家對小微企業的稅收優惠等導向，我國小微企業的數量仍將以井噴的速度增長，而他們的融資需求長期被抑制，這使得他們迫切需要尋求一條能夠緩解甚至解決其資金需求的渠道，鑄就了以P2P為代表的互聯網金融從快速增長向野蠻生長的縱深跨越。

從資金供給層面來看，30多年改革開放所創造的經濟奇跡造就了一大批富裕階層，助推了互聯網金融朝著野蠻生長的階段跨越。截至2014年底，我國私人可投資資產總額約106.2萬億元，年增長12.8%①。2015年底，我國私人可投資資產總額已超過110萬億元。其中，大眾富裕階層的人數2014年末達1 388萬人，同比增長15.9%，2015年底人數已超過1 500萬。因此，這些富裕階層迫切需要尋求一條能夠給他們的資產提供保值增值的渠道，互聯網金融的發展剛好能夠契合這一需求，繼而助長了我國互聯網金融由快速步入野蠻生長的階段。

2.監管機制的不完善助推了互聯網金融由快速步入野蠻生長階段

互聯網金融的快速發展遠遠超越了政府監管層的想象，加之于監管機構一開始并沒有理清發展互聯網金融的本質其實就是要找到一種簡單有效的方式去盡量提高金融中介的效率，致使互聯網金融的監管機制無法跟上互聯網行業的發展之勢，監管機制的不完善在相當程度上對互聯網金融的野蠻生長起到了催化作用。

縱觀政府關于互聯網金融監管的整個歷程，我們能夠清晰地看到，盡管政府也相繼出臺了一系列指導意見和規定，但都是迫于互聯網金融發展過程中出現了問題，再去被動地制定相對應的監管機制，可謂是一種亡羊補牢的韻味，包括2015年7月18日，央行等十部委發布的《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》對互聯網金融行業及細分領域的發展所給出的關鍵性指導②；2015年7月31日出臺的《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法（征求意見稿）》所規定的支付機構不得為金融機構，以及從事信貸、融資、理財、擔保、貨幣兌換等金融業務的其他機構開立支付賬戶，以及2015年12月28日由銀監會牽頭起草的《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法（征求意見稿）》對P2P網絡借貸的相關監管規定，等等。但從實踐結果來看，監管層面始終缺乏一個“自上而下”的互聯網金融監管頂層設計與“自下而上”的互聯網金融各模式的監管細則，這必然會導致互聯網金融的野蠻生長。

三、政府激勵互聯網金融發展的初衷與實踐的悖論

從政府相繼出臺的意見和規定可見，2015年可謂是我國舉全國之力發展互聯網金融的政策年，只不過互聯網金融行業發展的速度遠遠超出了政策制定者的預期，其結果是，導致互聯網金融野蠻生長、風險暴露、亂象眾生等現象，使得政府激勵互聯網金融發展的初衷與最終互聯網金融行業的實踐出現了嚴重的悖論。

首先，政府激勵互聯網金融發展的初衷是寄希望于互聯網金融這一直接融資模式改變并解決中小微企業通過傳統正規金融渠道（間接融資）難以獲取資金支持的問題。但是悖論在于，互聯網金融的融資成本高昂，并沒有真正起到幫助中小微企業降低融資難、融資貴的問題。據筆者觀察，互聯網金融（尤其以P2P網貸為代表）對個人的融資成本目前都高達20%，甚至25%以上，而對于企業的融資成本則更高。為什么互聯網金融平臺的融資成本如此之高？道理很簡單，它從一開始就背離了簡單、直接、有效的互聯網精神，而我們所謂的互聯網金融平臺在一開始就在諸多環節上發生了變異，譬如，較高的管理成本、較高的行業薪酬。這些因素交叉在一起使得它本身的融資成本已經非常高了，自然對個人和企業的融資成本將會進一步提高。所以，從融資成本與企業能夠承受的融資能力來看，在經濟下行的宏觀大背景下，很難有企業能夠承受如此之高的融資成本，注定了互聯網金融的發展與我國經濟“新常態”背景下的發展預期不能相匹配。

其次，以P2P為代表的互聯網金融發展的初衷是期望通過對大數據的挖掘，借助互聯網工具分散風險。但是悖論在于，隨著政府大規模激勵互聯網金融行業的發展，使得行業內部之間的競爭變得異常激烈，使得企業不得不承受來自惡性競爭所帶來的生存空間被擠壓。為了能夠在激烈的競爭環境中生存下來，獲取高額的回報，一些企業自身的經營目標開始發生質變，一切向“高收益、高回報”看齊而忽略了潛在的風險，逐漸演變為以“高收益、高回報”為口號的違法企業，極大地侵占了原有合規企業的生存空間，發生劣幣驅逐良幣現象，致使全行業走近“違規邊際”，最終結果是，互聯網金融的發展不僅沒有起到分散風險的作用，反而以更高的風險暴露于世。

再次，行業監管方面，政府激勵互聯網金融發展的初衷是期望借助于互聯網金融高效的融資效率引導資源更合理的配置，發展全新增長點，淘汰舊產能，創造新動力，實現產業結構的調整與轉型升級，引導資金更好地服務實體經濟。但是悖論在于，互聯網金融的發展反而使得傳統行業資金供給斷崖式下跌，舊產能被淘汰的同時并沒有起到對新產能的積極投資。凡是政府期望大力發展和支持的主導性行業、前瞻性行業，抑或是期望通過改革來化解的產能過剩行業并沒有如所預期一樣獲得資金的青睞，反而讓互聯網金融行業真正的優質客戶大面積消亡，市場上高額回報的項目瞬間消失，資金大量流入資本市場進行投機活動，而失去了服務實體經濟的動能。

最后，也是最重要的一點，就是對于以“技術驅動”為主要特征的互聯網金融行業，似乎行業監管能力永遠落后于實踐，加之于我國互聯網金融行業的監管機構改革與整合完全滯后于行業的發展而顯得非常被動。所以，從某種意義上而言，這種后置性的行業監管能否給互聯網金融的規范化發展帶來實質性的助推效應顯然值得商榷。這個悖論在于，在最初對互聯網金融行業的理解和政策制定上，政策和監管的步伐明顯跟不上行業發展的速度，甚至可以認定為，當前的互聯網金融行業監管機構暫不具備能夠有效管制這類新興行業的能力。譬如，互聯網金融主體是否需要建立類似于銀行的儲備金制度以降低風險？互聯網金融的跨界性如何進行協調監管？等等。

四、互聯網金融的整治成為政府當務之急

成熟的互聯網金融體系能夠促進一國金融資源配置效率的提高，進而促使金融更好地服務實體經濟。但是，我們不得不承認，我國當前亂象眾生，魚龍混珠的互聯網金融行業（尤以近期出現的諸多P2P問題平臺為代表）不僅損害了眾多投資者的權益，而且其“劣幣驅逐良幣”的正向效應，使整個行業的價值大為貶值，這已經完全背離了金融服務實體經濟的最終目標。面對這種局面，筆者認為，是時候輪到我們進行自我反思和正本清源了。互聯網金融唯有在堅守底線的基礎上重新審視自我，堅持分散、小微、適度的原則，行業秩序才能得以建立。

在此情勢下，互聯網金融的整治已成為政府的當務之急。我們業已注意到，“規范發展互聯網金融”已被寫入總理的政府工作報告，近期央行也正聯手多個部門制定《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，也正是對當下互聯網金融野蠻生長亟待整治的最好呼應。相較去年“促進互聯網金融健康發展”以及2014年“完善金融監管協調機制”而言，更體現了國家對互聯網金融行業合規發展的期望。于是，2016年也相應地被譽為是“互聯網金融監管年”?；ヂ摼W金融野蠻生長的時代一去不復返，規范、有序的互聯網金融發展必將成為新時代的主題。從這個角度來看，2016年將會是互聯網金融行業重新洗牌的一年，是互聯網金融回歸金融本質的一年，從而真正成為助力實體經濟發展的新動能。

為了能夠實現這一目標，互聯網金融整治需要政府監管機構的強勢介入，在梳理和歸整現有互聯網金融監管指導意見和相關規定的基礎上，著力推進互聯網金融行業“自上而下”的頂層設計與“自下而上”的行業自律相結合，實現風險的有效控制，為互聯網金融的可持續發展做鋪墊。

（一）“自上而下”的頂層設計是整治的根基

事關全局性的互聯網金融監管，需要通過統攬全局的頂層設計，“自上而下”進行統一部署和行動，在全行業范圍內貫徹實施，確?；ヂ摼W金融行業在實踐中有章可循、有法可依。

1.制定行業準入門檻是整治互聯網金融前提

行業準入門檻是企業是否具備行業資質，能否符合監管要求最終介入互聯網金融行業的甄別標準，明晰的甄別標準有利于維護投資者的合法利益，確保投資者資金的安全性，也有利于互聯網金融企業降低風險，能夠為互聯網金融行業的規范可持續發展設立一道隱形的門檻，是政府監管機構有效整治互聯網金融行業亂象眾生的前提，對互聯網金融行業的發展、經營業務的合規性、經營技能的規范性起到很好的指導作用。顯然，涉及互聯網金融行業準入門檻的監管需要政府監管機構全局思考，統籌謀劃，通過“自上而下”的頂層設計來實現。

2.明確行業退出機制是整治互聯網金融的重要一環

適度的競爭是實現互聯網金融企業優勝劣汰、轉型升級的重要推手，而過度的惡性競爭可能會導致整個互聯網金融行業的違規經營幾率上升，出現劣幣驅逐良幣現象。事實上，任何行業都不能夠只進不出，尤其是對于互聯網金融行業而言，所以，明確的退出機制是確?；ヂ摼W金融行業合理性、規范化發展，實現持續獲取信任并發揮其自身價值的有力保障，是政府治理互聯網金融行業的重要一環，能夠給互聯網金融行業的發展帶來積極的效應，而不至于出現如2015年那樣的野蠻生長。所以，從行業退出機制來看，這同樣需要從全局性出發進行統籌規劃，通過“自上而下”的頂層設計來實現。

3.完善的監管機制是互聯網金融整治的有效保障

互聯網金融的跨界性、混業性特點決定了其監管的復雜性，也暴露了我國當前的分業監管模式的種種弊端，使得監管機制無法跟上行業發展速度，嚴重阻礙了互聯網金融行業的持續發展。因此，事關互聯網金融進、退出機制、經營范圍、信息披露制度、反洗錢、消費者權益保護、信用基礎設施建設、監管主體、職責及細則等整體互聯網金融行業發展方面的制度設計、制度完善上需要政府進行自上而下的頂層設計，唯有如此，才能有效保障互聯網金融行業的整治。

（二）“自下而上”的行業自律是整治的有益補充

事關宏觀層面的互聯網金融行業準入門檻、退出機制、監管機制整合方面需要依靠政府的“頂層設計”來實現，但具體到中觀層面上具有區域性特點、具備行業結構性特征的互聯網金融監管機制則需要更多地依賴于“自下而上”的行業自律?；ヂ摼W金融細分模式眾多，各種模式之間的差異性決定了其在監管機制設計上必然會呈現相異性。而且，從實踐來看，政府的監管制度頂層設計顯然是無法覆蓋到每一種細分模式，這就非常有必要在互聯網金融細分模式下的行業協會發揮其作用，鼓勵行業自律。

同時，作為風險監管行為的補充，強化行業自律對規范我國互聯網金融發展和防范各類風險至關重要。與剛性的政府監管行為比較，行業自律具有靈活度高、作用范圍廣、彈性伸縮空間大、效率高等優勢，并能夠在很大程度上影響政府及其監管部門的監管執行力度，進而會影響到甚至決定整個互聯網金融行業未來的走勢。所以，“自下而上”的行業自律顯得尤為重要，這顯然也就成為政府開展互聯網金融行業整治的有益補充。

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