個人檔案姓“密”的原因分析及適度開放的必要性

林春萬

近年來，有關人事檔案知情權(quán)的訴訟案件時有發(fā)生，有的因立傳時不能查閱前輩個人檔案，有的因辦理退休時暴露個人檔案失真、工齡“縮水”，有的因人事調(diào)動時發(fā)現(xiàn)人事檔案丟失，最終都把相關單位告上法庭。《干部檔案工作條例》第三十一條規(guī)定：“任何個人不得查閱或借用本人及直系親屬的檔案”。一個小小的檔案袋難道真的就是擺在每個人面前不可逾越的鴻溝？難道個人的人事檔案對本人來說真的只能姓“密”嗎？難道不能適度開放，讓本人了解、修正和維護個人檔案的真實性嗎？

一、個人檔案姓“密”的原因分析

1.下位法與上位法相抵觸。《中華人民共和國政府信息公開條例》第九條規(guī)定：“行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：涉及公民、法人或其他組織切身利益的。”《檔案法》第二十條規(guī)定，“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據(jù)經(jīng)濟建設、國防建設、教學科研和其他各項工作和需要，可以按照有關規(guī)定，利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案。”《干部檔案工作條例》第五條規(guī)定，“在干部檔案管理工作中，必須貫徹執(zhí)行黨和國家有關檔案、保密的法規(guī)和制度，嚴密保管，確保干部檔案的完整與安全。”從上述的條文規(guī)定來看，公民是應該有權(quán)查閱自己的個人檔案，雖然《干部檔案工作條例》第三十一條規(guī)定：“任何個人不得查閱或借用本人及其直系親屬的檔案。”但《干部檔案工作條例》是由中組部和國家檔案局發(fā)布的，屬于部門規(guī)章，根據(jù)《立法法》規(guī)定，其法律效力低于《檔案法》和《政府信息公開條例》，屬于下位法與上位法存在沖突。當前，大多數(shù)人事檔案部門仍然依據(jù)中共中央組織部、國家檔案局《關于印發(fā)<干部檔案工作條例>的通知》（組通字﹝1991﹞13號）文件中提到“今后，干部檔案的具體管理和干部檔案工作的領導與指導，仍以各級黨委組織部門為主，”將人事檔案的利用規(guī)定凌駕于法律和行政法規(guī)之上。

2.傳統(tǒng)觀念深度影響。我國的干部人事檔案工作誕生于戰(zhàn)爭時期，成長于計劃經(jīng)濟年代，一直沿用以“計劃管理”為核心的規(guī)定制度，承襲了手工管理的方式，“看攤守堆、重管輕用”、“保密保險、利用危險”的思想影響嚴重。這種影響，使得制定于上世紀九十年代初期的《干部檔案工作條例》在內(nèi)容上帶有很強的歷史遺留特點，即人事檔案的作用主要表現(xiàn)為管理人、控制人。這種管理理念與當前的干部人事制度改革不相適應，與黨的十八屆三中全會提出，“必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，建設法治政府和服務型政府”的精神相違背。

3.相關制度修改滯后。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》指出：“各級檔案館（室）要依法做好檔案查閱服務，改進查閱方式，簡化利用手續(xù)，免除利用收費，最大限度滿足利用者需要”。從依法行政、保護個人的知情權(quán)角度來說，人事檔案相關制度應盡快修改完善，依法依規(guī)適度向個人開放。隨著我國政治經(jīng)濟體制改革的深入推進， 1991年中組部出臺的《干部檔案工作條例》有關檔案收集、整理、歸檔等配套規(guī)章制度已作相應修改完善，唯獨《干部檔案工作條例》仍未修改完善。比如，中組部于1996年4月印發(fā)了《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》，已于2009年7月進行重新修訂，并要求各地按照新修訂的規(guī)定，“規(guī)范材料收集歸檔范圍，嚴肅工作紀律，確保人事檔案的真實可靠”。 制度是基礎，是日常開展工作的指南。制度修改的滯后性，在很大程度上打開不了人事檔案的利用“禁區(qū)”，綁住了人事檔案適度開放利用“手”和“腳”，寸步難行。

二、個人檔案適度姓“開”的必要性

1.維護合法權(quán)益要求適度姓“開”。新修訂的《干部人事檔案材料收集規(guī)定》第一次提出，干部人事檔案材料收集歸檔工作要“為維護干部的合法權(quán)益提供依據(jù)。”筆者認為，要使人事檔案工作成為維護干部的合法利益提供依據(jù)，就必須將人事檔案對本人開放，讓當事人明白其個人檔案的具體內(nèi)容，才能保證個人人事檔案內(nèi)容的全面性和真實性，以發(fā)揮人事檔案在維護干部合法權(quán)益的作用。試想，如果連本人的個人檔案中有哪些內(nèi)容都不清楚 ，萬一個人人事檔案中出現(xiàn)片面的、虛假的信息就無法得到及時更正，那么這種人事檔案還能“維護干部的合法權(quán)益”嗎？而這種失真的個人檔案信息如果無法得到及時更正，也明顯違背了“干部人事檔案材料收集歸檔工作遵循真實、全面、及時、規(guī)范的原則”。對于防礙個人利用檔案信息、侵犯個人知情權(quán)的行為，要予以打擊，進一步完善相關法律法規(guī)，增強其保障作用。

2.初步嘗試的成效要求適度姓“開”。實際上，檔案部門在開展人事檔案利用工作過程中，也嘗試對這一規(guī)定進行突破，并取得了明顯的社會效益。《干部人事檔案工作條例》第十四條規(guī)定，干部死亡以后，其檔案由原管理部門保存5年后，移交給同級國家檔案館。目前，我國各級檔案館都保存部分死亡干部檔案，據(jù)筆者了解，這些由國家綜合檔案館保管的干部檔案，基層檔案館基本能夠按照《檔案法》和《各級國家綜合檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》相關規(guī)定對這些接收進館的人事檔案進行解密劃控。由于人事檔案的部分內(nèi)容涉及到個人隱私，因此這些經(jīng)解密劃控之后的個人檔案在利用過程中還是比較謹慎的，在了解利用目的之后，對死亡干部的直系親屬提供其個人檔案中能夠開放的內(nèi)容，為其后人撰寫傳記、復制其個人檔案中的照片等提供便利。就筆者所知，社會上對基層檔案館的這種做法基本上持肯定態(tài)度，截至目前，并沒有出現(xiàn)泄密等違法現(xiàn)象。從這一實踐可以看出，個人檔案對當事人及其直系親屬來說，應該可以姓“開”的，而不僅僅姓“密”。

3.檔案來源的角度要求適度姓“開”。人事檔案真的需要保密到本人及其親屬不能查閱的程度嗎？事實并非如此。按照《干部檔案工作條例》、《干部檔案整理工作細則》和《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》，個人人事檔案內(nèi)容大體分為十大類。其歸檔范圍主要包括履歷材料；自傳材料；個人有關事項的材料；鑒定、考核、考察材料；審計材料；學歷和評聘專業(yè)技術職務材料（包括學歷、學位、學績、培訓就業(yè)表和評聘專業(yè)技術職務、考績、審批材料）；職業(yè)（任職）資格材料；反映科研學術水平的材料；政治歷史情況的審查材料（包括甄別、復查材料和依據(jù)材料，黨籍、參加工作時間等問題的審查材料）；更改個人基本信息；黨、團組織建設工作中形成的材料；獎勵材料（包括科學技術和業(yè)務獎勵、英雄模范先進事跡）；處分材料（包括甄別、復查材料、免于處分的處理意見）；錄用、任免、聘用、轉(zhuǎn)業(yè)、工資、待遇、出國、退（離）休、退職材料及各種代表會代表（下轉(zhuǎn)第59頁）（上接第37頁）登記表等材料；健康檢查和處理工傷事故工作中形成的有關材料：辦理喪事形成的有關材料以及其他可供組織上參考的材料等二十幾種。通過對人事檔案歸檔范圍的具體材料分析，我們不難看出，這些材料中，有的就出自于人事檔案形成者本人之手，有的是本人填寫組織蓋章認可的，有的是組織填寫本人簽字同意的，有的是組織根據(jù)本人情況實事求是的記錄（如成績單、工資表等），檔案中大部分內(nèi)容本人實際上已經(jīng)知道或變相知道。只有少數(shù)材料如鑒定、考核、考察材料和政治歷史審查材料等，由于其內(nèi)容涉及到其他人員等原因，不宜與本人見面，但是數(shù)量很少。由此可見，人事檔案材料中，真正需要對本人保密的材料只是一部分，而非全部。過分強調(diào)保密其實是一種無視知情權(quán)的神秘主義行為，只會增加社會對檔案工作的“神秘感”，不利于提高整個社會的檔案意識。

4.檔案真實的屬性要求適度姓“開”。對當事人開放其本人的個人檔案，也是做好人事檔案工作的內(nèi)在要求。2009年新修訂的《干部人事檔案材料收集歸檔規(guī)定》第三十四條規(guī)定“歸檔材料填寫不規(guī)范，手續(xù)不完備，或材料上的姓名、出生時間、參加工作和入黨時間等與檔案記載不一致的，材料形成部門應當重新制作，補辦手續(xù)，或者由具有干部管理權(quán)限的組織人事部門審改（或出具組織說明）并加蓋公章。”這就要求人事檔案部門不但要熟悉其所保管的室藏檔案目錄，而且還要對每份檔案的具體內(nèi)容都要非常熟悉，這樣才能發(fā)現(xiàn)歸檔材料所包含的具體個人信息與檔案記載是否一致問題。筆者認為，按照目前的人事檔案管理模式，室藏人事檔案少的幾十卷，多的甚至成百上千卷，數(shù)量多、信息大，要求檔案管理員對每份檔案的具體內(nèi)容信息都熟悉是妄想。檔案管理人員如果對每個人的基本信息不熟悉，就不易發(fā)現(xiàn)歸檔材料中有前后不一致的問題。因此，要求做好人事檔案工作，就必須對個人開放其本人檔案，讓當事人查閱了解個人檔案，及時發(fā)現(xiàn)并更正其中的錯誤信息。從這個角度來看，個人檔案對本人適度開放，是維護當事人知情權(quán)和確保檔案材料真實屬性的基本要求。

（作者單位：福建省泉州市鯉城區(qū)檔案局）