奧巴馬政府的高等教育資助政策改革

周紅霞

摘 要：美國聯邦政府的高等教育資助政策實施較早并且不斷完善和改進，已經取得了一些非常具有成效的經驗。為順利實現到2020年美國大學畢業生人數占總人口比例重新回到世界首位的遠景目標，奧巴馬政府自執政以來，不僅顯著增加了對大學生的資助力度，還積極推行“機會稅收抵免”政策，對貸款發放形式以及償付辦法等進行了調整。諸多方面的改革提高了財政資助經費的使用效益，幫助更多學生接受高等教育。

關鍵詞：美國；高等教育；資助政策；奧巴馬政府

通過提高擔負能力增加高等教育入學機會，是從起點保障民眾受教育權利、推動高等教育大眾化的重要手段，也是實現教育過程和教育結果公平的前提條件。未來10年，超過一半以上的新就業機會將需要高中后教育文憑，并且與高中畢業生相比，大學畢業生將獲得更高的薪酬，也將面臨更小的失業風險。更為深遠的意義是，確保更多的學生從大學畢業對維持美國強有力的中產階級的地位至關重要。

但美國白宮的官方統計數據顯示，過去30年，美國公立四年制大學的學費漲幅超過250%，這使得美國適齡學生接受高等教育面臨巨大壓力和挑戰。美國總統奧巴馬指出，近年來，受到經濟危機的影響，美國很多州政府都傾向于減少對高等教育的資助，阻礙了美國年輕人走向中產階級的路徑。美國副總統拜登也指出，美國當前的教育體系更像是一個漏斗，而政府希望其成為一個通道。政府有責任幫助年輕人進入大學，并幫助他們順利從大學畢業。為此，奧巴馬政府承諾，將積極改革財政撥款政策，加大資助力度，切實提高高等教育的可支付性，確保人人享有高等教育機會，從而鞏固美國中產階級的地位，擴大其隊伍。

一、美國聯邦政府

高等教育資助政策的發展歷程

美國高等教育資助始于20世紀50年代初，為幫助數量龐大且對國家有功的大量退伍軍人接受高等教育和培訓以便獲得職業技能，1944 年6月22日，時任美國總統富蘭克林·羅斯福簽署了《退伍軍人權利法》，揭開了聯邦政府高等教育資助政策的序幕。[1]

1957 年，蘇聯人造衛星的成功發射成為美國聯邦政府以國防安全為目的進行高等教育資助的契機。1958年9月2日，時任總統艾森豪威爾簽署了《國防教育法》，標志著美國聯邦高等教育資助政策邁出了關鍵一步，該法要求聯邦政府確保所有具有潛質的學生擁有接受高等教育的機會，通過資助大學生，培養尖端科技人才、加強國家安全。[2]

1965年，美國頒布了《高等教育法》，該法后經1968年、1972年、1978年、1980年、1986 年、1992 年、1998 年等多次修訂，對美國高等教育的發展產生了深遠影響。學生資助是該法的核心，國會每年撥款6.5億美元資助落后的高校及學生，以向全民提供平等的受教育機會。該法創建了兩種新的資助模式，即“教育機會助學金”（Educational Opportunity Grants）和“擔保學生貸款”（Guaranteed Student Loan），并對原有的“國防學生貸款”“工讀項目”等資助方式進一步加以確認。該法使大學生的資助體系更加豐富完整，促進了大學生資助及高等教育發展的法制化。[3]

1993 年，時任總統克林頓簽署了《學生貸款改革法》，規定從1994年開始實施聯邦直接學生貸款計劃（Federal Direct Student Loan），改變了傳統學生貸款主要由商業銀行負責經營的做法。聯邦教育部直接將貸款資金劃撥給高校，由高校向簽訂協議的學生發放，學生畢業后直接向聯邦教育部還款。除此之外，該法還改革了學生的還款方式，增加了按其收入比例還款的方案。[4]

2008年8月14 日，時任總統布什簽署的《高等教育機會法》正式生效，該法對1965 年頒布的《高等教育法》進行了全面的重新授權。[5]

二、奧巴馬政府

加大高等教育資助力度的原因

（一）高等教育的國際競爭水平深刻影響美國在全世界的領先地位

20世紀50～60年代，美國高等教育入學率曾居世界首位。但到2009年，美國年輕人進入大學的比例在全球排名中已經下滑至第9位，特別是25～34歲年輕人中擁有大學文憑和學位的比例在全球的排名已下滑至第16位，遠遠落后于韓國、加拿大、日本等國。經濟合作與發展組織（OECD）發布的《2011年教育概覽》顯示，隨著中國、韓國等國家中獲得大學學歷的成人數量快速增長，美國正逐漸失去在全球人才儲備競爭中的優勢。此外，美國的相關研究數據也顯示，當前沒有大學學位的工人最先被解聘，在美國增長最快的30個職業中有一半需要學士及學士以上學位；到2016年，40%的新就業機會都將需要具備一定程度的高等教育或培訓經歷。

為了應對日益激烈的全球化競爭，加強美國高等教育的全球引領地位，奧巴馬在其第一次國會講話中明確提出，到2020年實現美國大學畢業生人數占總人口比例重新回到世界首位。

（二）2020目標的實現面臨教育費用高和學生畢業率低的巨大挑戰

美國高等教育實現2020年目標面臨兩大突出挑戰。一方面，教育費用太高。1982年至2007年，美國公立高等教育成本不斷增加，高校學雜費上漲了4.39倍，漲幅遠遠超過了通貨膨脹，學生債務也較10年前增加了一倍以上。高昂費用將許多學生擋在大學校門之外，而美國各州預算縮減普遍導致公立高等教育的經費投入減少[6]。根據2010年3月出臺的《醫保和教育協調法》，當時美國大約2/3的學生不得不申請學生貸款，畢業生人均負債超過2.3萬美元。另一方面，學業完成率太低。2015年，70%的美國學生高中畢業后選擇繼續接受高等教育，但近一半大學生不能完成學業，其中貧困家庭的學生完成比例不足10%，只有少于一半的學生能夠在6年內拿到學位或相關證書，而貧困家庭大學生的畢業率僅為25%左右。

（三）經濟危機導致更多中低收入家庭對高等教育資助產生迫切需求

通貨膨脹和經濟危機導致很多中低收入家庭已不能承擔高昂的大學學費，一些原本不需要依靠資助的學生也不得不尋求更多的資助。由于申請人數的激增和金融機構貸款的緊縮，很多學生不得不中斷或者延遲自己的求學計劃。2008年，加州大學洛杉磯分校進行了第43屆“美國新生”年度調查，對全美340所本科學院和大學的24.058萬名首次入學的全日制學生的調查結果顯示，由于申請資助的難度加大，很多新生一入學便開始尋找兼職工作、經濟資助以補貼他們上大學的花銷，更有甚者因為經濟問題而放棄他們夢想的大學。43%的學生認為，經濟資助對他們選擇大學而言是非常重要的，這一比例是此項調查實施36 年來最高的一年，而在2007年這一數據則為 39.7%。這項調查還發現，49%的學生需要一份工作以支付大學費用，2007 年這一比例為 47%。 [7]

三、奧巴馬政府高等教育資助的改革舉措

（一）奧巴馬政府頒布的高等教育資助重要法律

1.《美國復蘇與再投資法》

2009年2月17日，美國總統奧巴馬簽署了《美國復蘇與再投資法》。在當時充滿挑戰的經濟形勢下，這一具有深遠歷史意義的立法，旨在通過未來兩年的減稅以及對能源、衛生保健、基礎設施和教育等關鍵領域數千億美元的投資，盡快創造出大量就業機會。該法明確提出，投入308億美元用于大學費用擔負，其中，170億美元用于彌補佩爾助學金（Pell Grant）的缺口，補助金提高500美元，第一年增至5350美元，第二年在此基礎上繼續增加，此項撥款預計將資助700萬中低收入青年人和成年人；138億美元用于將學費稅收抵免額從1800美元提高至2500美元。[8]

2.《學生資助和財政責任法》

2009 年9月17日，美國眾議院通過《學生資助和財政責任法》，規定從2010年7月1日起由聯邦直接學生貸款取代聯邦家庭教育貸款（Federal Family Education Loan）。

3.《醫保與教育協調法》

為增加學生接受高等教育機會，2010年3月30日，美國總統奧巴馬在位于華盛頓特區的北弗吉尼亞社區學院簽署《醫保與教育協調法》，明確指出將對高等教育進行歷史性投資，增加美國學生接受高等教育的機會。

（二）奧巴馬政府完善高等教育資助的主要舉措

1.將佩爾助學金由自由裁量項目轉變為強制性項目

《學生資助和財政責任法》規定，在此之后的佩爾助學金全部轉為強制性支出。而在此之前，佩爾助學金既有財政的裁量性支出，也有強制性支出，因此，佩爾助學金的預算常常面臨資金短缺。特別是在金融危機的影響下，申請資助的學生不斷增多，其中包括大批重返學校的社會人員，導致資金不足的問題更加突出。改革力圖使佩爾助學金不再受政治因素或市場波動的影響，以此增加學生及其家庭申請助學資助的確定性。同時，《學生資助和財政責任法》中明確規定，從2010年開始，將每年資助上限隨著消費價格指數的變化進行調整，佩爾助學金最大值為“消費價格指數+1%”，即保證佩爾助學金的數額高于通貨膨脹的速度逐年增長以保證其購買力，從而應對大學學費的上漲。

奧巴馬執政之前，佩爾助學金每年大約幫助800多萬名美國學生支付大學學費，但其購買力隨著物價指數的變化和學費的增長在迅速減弱。《醫保與教育協調法》明確指出投資400多億美元用于佩爾助學金，以確保所有符合條件的學生都能獲得資助，且資助額度隨學費增長而增長。這筆投資與2009年《美國復蘇與再投資法》以及美國政府年度財政預算的經費加在一起，將使佩爾助學金總額增加到原來的兩倍。美國國會預算局透露，到2017年，學生所獲得的佩爾助學金最高額度將被提高到5975美元。

2.取消聯邦家庭教育貸款項目，聯邦政府直接發放貸款

《學生資助和財政責任法》中最有建設性意義的項目就是從2010年7月1 日起由聯邦直接貸款取代聯邦家庭教育貸款項目，這就意味著在此之前由私人金融機構出資、聯邦政府補貼的貸款項目全部被聯邦政府接管，聯邦學生貸款將全部由聯邦直接貸款項目進行。終止聯邦家庭教育貸款項目所節約的資金將被用于佩爾助學金及其他教育項目。

聯邦家庭教育貸款項目是由私人貸款機構向學生提供貸款，放貸者獲得聯邦政府擔保。為使政府資金得到更加充分的利用，將停止原來由政府所擔保的銀行和其他金融機構對學生提供貸款業務，從而結束對銀行和其他金融機構提供高額學生貸款補貼，節省下來的資金將用于擴大對學生的資助規模。這意味著，聯邦家庭教育貸款將以更加可靠和更加經濟的方式，向那些準大學生及其家長提供貸款，以支付不斷增長的大學教育所需費用。美國國會預算局透露，這種貸款方式的轉變在未來的10年中將節省大約940億美元。這一改革將降低貸款成本，并使政府資金得到更加充分的利用。

3.增加帕金斯貸款的貸款總額，擴大資助范圍

帕金斯貸款（Federal Perkins Loans）由聯邦政府提供貸款資金，學校通常也配給部分資金，由學校向最需要低息貸款的學生發放，貸款回收也由學校負責。美國聯邦政府從2009年起將貸款總額從10億美元提高到60億美元，資助的學生數量從50萬增加到270萬，而參與該項貸款的學校數量從1800所提高到4400所。為保證所有學生都能夠支付得起大學費用，聯邦政府在向學校分配帕金斯貸款資金時將著重考慮該校在降低學費以及提供貸款給最需要的學生方面所取得的成效，這一考慮將有助于政府有效監督那些收費較高或者過高的大學。

4.推行“機會稅收抵免”政策

為實現更多人享有高等教育機會，奧巴馬政府從2009年起推行大學四年高達1萬美元的“美國機會稅收抵免”（American Opportunity Tax Credit）政策。此政策主要著眼于幫助大學生降低學費負擔，但不提供無償補助，要求受資助的大學生每年從事100小時無償的社區服務，達到此要求的學生家庭可享受4000美元的退稅優惠。這筆錢足以支付公立大學2/3的學費或大多數社區學院的全部學費。該政策旨在阻止學費過高上漲，取消對那些學費過高上漲但并未能提供更高教育質量的高校的聯邦援助；呼吁國會阻止學生貸款利率的增長，最大可能地減少年輕人的債務；增加勤工助學崗位，為那些愿意勤工助學的學生提供雙倍的勤工助學崗位；永久延長學費減免稅政策，使“美國機會稅收抵免”政策永久化保持。

5.擴大現行的以收入為基礎的學生貸款還款計劃

近年來，高昂的學費使得美國大約2/3學生不得不申請學生貸款，大學生償還助學貸款的壓力亦逐年增大。數據顯示，2009財年，大學生貸款拖欠率從2008財年的7.0%上漲到了8.8%。實際上，所有教育機構的拖欠率都提高了，公立大學從6.0%增加到了7.2%，私立大學從4.0%增加到了4.6%，營利性大學從11.6%增加到了15%。這些債務對于那些選擇進入收入不高的公共服務行業、遭受失業或疾病困擾，以及未能完成學業的學生而言，無疑更是一個巨大的難題。

為減輕學生的還貸壓力，奧巴馬政府提出擴大現行的以收入為基礎的學生貸款還款計劃。自2014年7月1日起，該項計劃允許學生只償還其可支配收入的10%，如果學生能持續償還，20年后即可免除尚未償還的債務（原來規定為25年之后豁免）。對于從事公共服務行業的學生，如教師、護士以及參軍，持續還款10年即可免除尚未還清的債務。白宮表示，大約160萬正在就讀的大學生和已經畢業工作的美國人將從中受益。

6.以強制性資金保障少數族裔學生的受教育機會

《醫保與教育協調法》提出，將為傳統黑人院校（Historically Black Colleges and Universities，HBCUs）以及少數族裔教育服務機構（Minority Serving Institutions，MSIs）提供25.5億美元強制性資金，用于更新、改革、擴充規劃，確保為學生提供充分的機會，全面激發其潛能。

傳統黑人院校是美國歷史上專門為黑人接受高等教育而開辦的兩年制初級學院或提供學士學位教育的場所。絕大多數黑人院校創立于1964年之前。當時由于種族主義的存在，黑人院校成為美國黑人接受高等教育的唯一場所，在相當長一段時間里代表了黑人高等教育的發展狀況。直到種族隔離制度被廢除，黑人高等教育才突破了“黑人院校”的局限。然而，不少黑人院校仍然承擔著為少數族裔學生提供高等教育機會的重任，有60%的少數族裔大學生仍然就讀于傳統黑人學院和大學以及其他少數族裔教育服務機構，這類院校招收中低收入家庭學生的比例比較高，并且擁有較高的辦學效率，占美國所有學位授予機構的1/3左右。

因美國許多高校面臨捐贈基金減少、設備老化、成本增加等一系列挑戰，傳統黑人院校和少數民族教育服務機構遭受的打擊尤為嚴重。為更好地保障美國黑人學生和其他少數族裔學生接受高等教育的權利，立法做出了上述撥款決定。

參考文獻：

[1]沈琦.后金融危機時期美國聯邦大學生資助政策研究[D]，江西師范大學，2014.

[2]李志杰.美國聯邦大學生資助政策分析[D].華東師范大學，2012.

[3]楊克瑞.美國《高等教育法》的歷史演變分析[J].比較教育研究，2005（4）.

[4]霍洪波.美國學生貸款研究[J].教育評論，2011（3）.

[5]U.S.Department of Education.Higher Education Opportunity Act[EB/OL]. http：//files.eric.ed.gov/fulltext/ED524343.pdf，2008-08-14.

[6]李慶.“2020年目標”：奧巴馬政府高等教育改革政策解讀[J].教育學術月刊，2013（9）.

[7]黃海剛.沖擊與回應：經濟危機中的美國高等教育[J].全球教育展望，2009（3）.

[8]U.S.Department of Education.The American Recovery and Reinvestment Act of 2009： Education Jobs and Reform[EB/OL].http：//www2.ed.gov/policy/gen/leg/recovery/factsheet/overview.html，2009-02-18.

編輯 呂伊雯 校對 潘雅