農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記發(fā)證工作的問(wèn)題分析與探討

許智偉

【摘要】：在新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村土地的權(quán)屬問(wèn)題沒(méi)有得到妥善解決，就將嚴(yán)重影響和制約城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。因此，解決農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題迫在眉睫。本文結(jié)合土地承包的現(xiàn)狀，系統(tǒng)闡述土地確權(quán)的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略。

【關(guān)鍵詞】：土地確權(quán)；登記發(fā)證；農(nóng)村土地；土地承包

在全面建成小康社會(huì)的歷史征程中，農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題成為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一大障礙。解決土地確權(quán)問(wèn)題，對(duì)于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模化開(kāi)發(fā)和利用，維護(hù)廣大農(nóng)村居民的合法土地權(quán)益有著重要而又深遠(yuǎn)的意義。所以，必須深入分析土地確權(quán)的問(wèn)題，并加快各項(xiàng)政策建議的落實(shí)。

1土地承包的現(xiàn)狀

如今，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作依然在如火如荼地進(jìn)行中。確權(quán)登記工作始終遵循“公開(kāi)、公正”的理念實(shí)施規(guī)范化操作，主要包含前期籌備工作、權(quán)屬現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、地塊布局圖表制作、審核結(jié)果公示、確權(quán)登記信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、登記簿發(fā)放以及證書(shū)頒發(fā)等。具體地說(shuō)，依照調(diào)研情況整體制定方案框架，通過(guò)廣播、電視等途徑加大對(duì)土地承包確權(quán)登記工作的宣講力度；結(jié)合土地承包經(jīng)營(yíng)合同和經(jīng)營(yíng)權(quán)證等完成承包權(quán)屬的實(shí)地調(diào)研，以權(quán)屬結(jié)果為主要依據(jù)，完成承包地塊分布的圖表制作；接著把制作好的圖表交由承包方和發(fā)包方共同審核，同時(shí)公示審核結(jié)果及相關(guān)意見(jiàn)，按照審核的意見(jiàn)進(jìn)行相關(guān)核準(zhǔn)和修正，再由承包方和發(fā)包方確認(rèn)簽字并蓋章；中標(biāo)方嚴(yán)格按照《確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫(kù)條例規(guī)范》的要求，構(gòu)建確權(quán)登記信息數(shù)據(jù)庫(kù)，同時(shí)借助新建立起來(lái)的管理系統(tǒng)完成對(duì)登記簿的統(tǒng)一制作，必要時(shí)同步構(gòu)建紙質(zhì)版和電子版的登記檔案。

2土地確權(quán)存在的問(wèn)題分析

首先，土地確權(quán)存在較為沉重的歷史包袱，該“包袱”包含以下兩方面問(wèn)題：第一是法律規(guī)范的問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)土地確權(quán)的法律體系尚不健全，無(wú)法與國(guó)家的最新政策有效銜接。如今，國(guó)土資源的相關(guān)職能部門(mén)往往會(huì)依據(jù)土地利用狀況及土地權(quán)屬現(xiàn)狀，提出相關(guān)的政策規(guī)范來(lái)保障土地確權(quán)。然而，由于各區(qū)域土地確權(quán)的狀況各異，再加上土地確權(quán)仍有一些難點(diǎn)問(wèn)題尚未解決，所以現(xiàn)行的政策規(guī)范無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用，自然也就無(wú)法解決土地確權(quán)的問(wèn)題。第二是在土地利用方面，目前，違章、違規(guī)利用土地的不法行為仍屢禁不止。例如，少數(shù)地方官員在非法收取賄賂的情況下，擅自批復(fù)土地利用或未經(jīng)批復(fù)而被肆意開(kāi)發(fā)利用的現(xiàn)象仍然存在，導(dǎo)致土地確權(quán)不明晰，土地利用出現(xiàn)一定程度的混亂局面。

其次，相關(guān)職能部門(mén)欠缺必要的協(xié)調(diào)。土地確權(quán)登記離不開(kāi)國(guó)土資源的若干部門(mén)協(xié)同合作。然而，國(guó)土資源的各部門(mén)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)和監(jiān)督，直接造成土地權(quán)屬登記出現(xiàn)種種偏差，這勢(shì)必引發(fā)土地確權(quán)問(wèn)題，導(dǎo)致土地權(quán)屬不明晰、不精確。除此以外，各職能部門(mén)之間甚至存在互相競(jìng)爭(zhēng)的局面，換言之，為突出部門(mén)的整體能力和工作水平，各部門(mén)往往暗地卷入激烈的競(jìng)爭(zhēng)，極易導(dǎo)致確權(quán)工作存在“各自為政”、溝通不暢的問(wèn)題，同時(shí)也破壞了良好的確權(quán)工作秩序。

3存在問(wèn)題的原因

首先，針對(duì)當(dāng)前確權(quán)所存在的問(wèn)題，盡管?chē)?guó)土資源等相關(guān)部門(mén)已編制了一套相對(duì)完備的政策方案，同時(shí)也提出了一定的指導(dǎo)意見(jiàn)，但無(wú)法涵蓋全部的難點(diǎn)問(wèn)題。例如，以《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》和《土地管理法》的出臺(tái)為界，可把農(nóng)村居民利用宅基地劃分為若干時(shí)期。不同的時(shí)期，其規(guī)定自然不同，確權(quán)的考慮要素也不盡相同。另外，對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地而言，少批多建、未批先建等不法行為更是難以在短時(shí)間內(nèi)徹底避免，特別是近十年來(lái)的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題愈發(fā)增多，對(duì)于現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房如何合理處置，能否將其完全合法化，至今尚無(wú)定論，導(dǎo)致農(nóng)村土地確權(quán)的歷史包袱依然沉重不堪。

其次，在過(guò)去，大部分省份的國(guó)土管理部門(mén)存在多部門(mén)并行的復(fù)雜局面，缺乏統(tǒng)一的國(guó)土管理機(jī)構(gòu)，直接導(dǎo)致無(wú)法集中收集土地權(quán)屬資料，甚至權(quán)屬來(lái)源資料不全面。除此以外，在統(tǒng)一設(shè)立國(guó)土管理機(jī)構(gòu)后，在土地權(quán)屬的確認(rèn)方面太過(guò)粗糙，有的只是憑借調(diào)查統(tǒng)計(jì)表便頒發(fā)了土地證書(shū)，直接造成了宅基地發(fā)證混亂、宅基地造假等不良問(wèn)題；在土地登記初期，由于服務(wù)人員數(shù)量有限，工作開(kāi)展過(guò)程中不細(xì)致、欠周密，操作不合乎要求，所以權(quán)屬來(lái)源資料嚴(yán)重缺失。早期測(cè)量與認(rèn)證手段難以走向科學(xué)化軌道。例如，在用皮尺等工具量邊確定界限后，就慌忙實(shí)施登記發(fā)證工作。又如，土地權(quán)屬文件缺乏電子版的文檔，而一些土地登記和審批文檔在保管時(shí)遭遇破壞或保管不當(dāng)，導(dǎo)致土地使用證及相關(guān)審批手續(xù)缺失，也給土地登記和發(fā)證增添了不少困難，資料、檔案的不齊全給各職能部門(mén)正常履行職責(zé)帶來(lái)了諸多不便。

4如何做好土地確權(quán)工作

首先，對(duì)于土地確權(quán)中的歷史包袱，要千方百計(jì)“甩掉”。在處理時(shí)要通過(guò)訂立協(xié)議、妥善調(diào)解、平等協(xié)商等方式進(jìn)行。長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)村土地確權(quán)的相關(guān)法律規(guī)范不夠健全，因此必須在遵循客觀事實(shí)的基礎(chǔ)上深入現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地調(diào)研，還原真相，鎖定土地權(quán)屬的法律缺陷或漏洞，進(jìn)而以訂立協(xié)議或口頭協(xié)商的形式，提出相關(guān)法律整改方案，科學(xué)調(diào)整法律適用的情形和范圍，以便充分發(fā)揮法律體系的作用，進(jìn)而為有效解決土地確權(quán)問(wèn)題提供充分的法律依據(jù)。

其次，土地確權(quán)的各職能部門(mén)之間要通力協(xié)作、規(guī)范操作。土地確權(quán)的順利實(shí)施離不開(kāi)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧、水利等多部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，依靠各部門(mén)職責(zé)的履行，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地完成土地權(quán)屬調(diào)研，方能逐步保障確權(quán)。對(duì)于集體土地權(quán)屬確有爭(zhēng)議的，要實(shí)事求是地妥善處理。與此同時(shí)，農(nóng)村基層黨支部、村委會(huì)要在土地確權(quán)工作中發(fā)揮總攬全局的作用，積極配合基層國(guó)土所開(kāi)展相關(guān)工作，充分尊重農(nóng)民的熱切期盼，嚴(yán)格依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范的要求，劃清不予登記發(fā)證的界限。

5結(jié)束語(yǔ)

要在2020年如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉藍(lán)圖，就必須積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)村土地確權(quán)問(wèn)題，深刻分析農(nóng)村土地承包現(xiàn)狀及土地確權(quán)問(wèn)題形成的原因，采取強(qiáng)有力的措施逐步攻克難題，打造和諧的國(guó)土管理新秩序。

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