政府分擔學前教育成本的運行機制探討

董青

摘要：從我國學前教育的屬性定位、收益公平等方面來觀察，政府應該對學前教育的成本進行分擔，并且在其中發揮自身的主導作用。為了進一步保證政府對學前教育的投入，應該建立相應的運作機制，科學核算學前教育成本，預估成本分擔比例，實現地域性差異和補償性的成本分擔模式，建立第三方財政監督機制。

關鍵詞：學前教育成本；分擔；政府；運行機制

近些年“人園難、入園貴”問題已經成為群眾反映強烈的民生問題。2010年我國政府關于教育提出了中長期教育改革和發展綱要，其中提出了：合理制定成本分擔機制，對家庭和經濟存在困難的幼兒提供適當的補助，有效針對入園難和入園貴這一問題的解決。隨后財政部和教育部頒布了關于對學前教育成本加大投入力度的文件，其中指出要建立社會、政府和家庭三者學前教育投入合理分擔機制，但該文件并沒有詳細說明對如何建立同我國國情和地區發展具有適應的學前教育成本分擔機制。成本分擔機制最初是針對高等教育的，而學前教育除了教育功能外，保育功能也很重要，這兩項造成了學前教育成本較高，對學前教育建立成本分擔機制需要做出進一步的理論分析和梳理，以期為我國建立和完善學前教育成本分擔機制提供參考依據。

一、實行學前教育成本分擔的理論基礎

（一）公共產品理論

20世紀中期美國經濟學家薩繆爾森在《公共支出純理論》中提出了公共產品理論。這一理論的提出主要是根據消費和服務是否具有競爭性以及排他性來區分，并在這一區分的標準上將全部的社會產品和服務分為私人、公共和準公共產品三類。公共產品主要是由社會成員的均等消費形成，具有消費中的無競爭和排他性。一般意義上，公共產品主要是指沒有競爭性的消費品，并且其自身會產生其他經濟效益，因此這類產品由政府免費提供比由市場提供效益更高。對于私人產品來講，消費是存在競爭的，一個人增加消費會導致另一個人消費減少。如果一種產品具有以上兩種特征，則是準公共產品。準公共產品所提供的利益在個人看來是可分的，在這一點上有著私人商品的性質，但是其提供的另一部分利益又是不可分的，并且有著顯著的外部效益，就像學前教育，接受學前教育的幼兒都會從中獲益，實現身心的有效發展；并且幼兒的發展還會對全社會帶來一定的益處，全面提升社會的文明程度。

（二）成本分擔機制的分析

成本分擔理論最初應用于高等教育，這一觀點的提出者是美國的教育財政學家約翰-斯通。他對教育成本的構成進行分析，隨后確認了教育成本的分擔主體，他是最先研究教育成本分擔主體的學者，為今后相關研究奠定了雄厚的基礎。該理論中兩個最重要的基本原則：利益獲得原則和能力支付原則。其基本思想是，社會和家庭教育成本分擔的能力在財力分配結構中起關鍵作用，并且確定了成本分擔的份額。教育成本分擔理論對政府作為教育成本分擔結構中的主體進行了確認，并且確定了成本分擔的份額，該理論對政府為主體的成本分擔原則有著重要的理論參考價值。

（三）教育公平機制

教育公平是社會公平的一種體現形式，同時也是社會公平的重要保障之一，同時還是社會公平在教育范圍中的延伸。教育公平主要是通過教育機會的均等來實現的，教育公平的內容包括教育起點的公平、教育過程的公平和教育結果的公平。教育機會的均等實質上是不同的受教育者都能享受充分和公平的教育資源。教育公平的研究者從不同角度對教育公平進行了研究，但是基本上都圍繞著教育機會、結果以及教育影響生活前景的機會等因素而展開。我國學者研究教育公平主要圍繞如何補償低收入階層和合理分配教育資源。建立學前教育成本分擔機制要遵守教育公平價值理念。政府財政分擔學前教育成本，緩解低收入家庭幼兒人園負擔，保證幼兒可以享受優質的幼兒園服務，根除入園難和入園貴等問題。在教育起點上實現公平，并在隨后的教育過程和結果上實現教育資源的公平。

二、機制運行依據的主要原則

（一）公平原則

作為教育的起始和教育公平的起點，學前教育的公平性逐漸得到了人們的關注，并且成為了教育政策的重要目標，教育公平中有三個內容是最為關鍵的，一是實現每個人都有接受教育的權利以及義務；二是要保證受教育者接受平等教育的機會，擁有基本相同的教育條件；三是實現教育的效果和成功的機會均等。經濟發展存在顯著的地域性和城鄉差異性是我國最主要的特點，我國的不同經濟發展地區、農村以及城市之間的受教育機會是不均等的，并且在同一地區的不同收入家庭之間接受教育的機會也是不均等的，因此我國的學前教育中不均等現象十分普遍。政府應幫助和減少我國農村地區、經濟欠發達地區以及低收人家庭的學前教育費用，降低幼兒的教育成本，切實幫助和解決經濟困難家庭中幼兒人園困難、人園貴等問題。

（二）利益獲得原則

利益獲得原則主要是指在教育的成本分擔中遵循誰獲得收益、誰支付教育費用。學前教育是準公共產品，該原則保持了教育成本支付和收益之間的一致性。由于計算學前教育中各分擔主體的收益較為困難，因此在實際操作中可以根據統計數據和國外的經驗對比來設定各主體的分擔比例。

（三）支付能力原則

學前教育能力支付原則是指在教育中獲得收益的所有家庭，可以按照自身的支付能力來完成對學前教育成本的支付，教育成本對高收人家庭的影響力較小，但是對低收入家庭的影響就會就會比較大。因此在學前教育成本分擔機制的建立中要充分考慮低收人家庭的成本支付能力。

三、政府分擔學前教育成本的運行機制

（一）籌建中央、省、縣三級政府分擔的運行機制

在我國的教育改革中以及國務院對學前教育發表的意見中，對學前教育的中央負責制進行了規定，但是學前教育并不像義務教務那樣具有相關的法律條文明確規定款項的撥付主要由省一級政府實現落實，只是在相關規定確定了地方政府在解決學前教育發展，實現入園難問題的關鍵性地位，但是具體哪一級政府對學前教育成本分擔機制實現執行沒有進行明確規定，在分稅財政體制中，地方政府的財權以及事權失衡現象嚴重，因此在學前教育的經費保障上也有著同樣的問題。因此要切實保障學前教育的投入，需要明確各級政府職責，從世界各國籌集學前教育經費的舉措來看，大多由各地政府為學前教育經費投入提供有力保障，而中央政府也具有重要作用。例如法國中央政府對學前教師的薪資實現了承擔，歐美國家制定了多樣化的學前教育資助計劃。針對我國地域遼闊、情況復雜這一現象，可以實行中央、省、縣三級政府撥款機制構建，其中中央政府的責任主要是制定和執行相關的法律，將地區之間的差異進行協調和平衡，實現轉移支付，對執行較好的地方實行資金或名譽獎勵；省政府主要責任為，在本地區內統一籌劃，制定學前教育最低投入標準，嚴格監督縣級政府的執行，針對達不到標準的地區實施地區范圍內的轉移支付；縣級政府是學前教育發展的主力軍，也是其經費投入的主體。

（二）基于地域差異化補償性成本分擔機制的建立

各級政府在承擔學前教育投入的責任上應存在固定比例分擔和差異分擔。我國經濟發展不均衡，在我國差異性和補償性學前教育成本分擔機制具有強大的適應性。我國教育部和審計政府的公告中顯示，截止到2013年，我國學前幼兒的毛入學率為67.5%，東部地區江蘇省已經達到了98%，西部寧夏回族自治區僅為51%，中部的湖北地區的學前兒童人園率在全國平均入園水平以下，其中大多數幼兒還在城市和縣鎮就讀，農村幼兒園的資源十分匱乏，可見，在學前教育上，我國不同地區的不同省份之間差異較為顯著，我國必須盡快落實和建立政府返單學前教育成本的運行機制，大力補償對經濟落后地區幼兒入園的家庭成本支出，實現教育的公平性。中央政府對學前教育經費的補助可以帶動地方財政收入對學前教學投入的的良好帶動，其中包含了幼兒園的設施建設、教師培訓和其他綜合性的獎勵補助等。

（三）構建均等和普遍的惠及機制

學前教育具有公益性，是教育公平的起點。針對弱勢幼兒，政府需要建立教育機會均等和范圍較廣的惠及機制，這一體系的建立是當前我國學前教育計劃中的重點內容。在學前教育的資金投入中，我國要重點對農村以及偏遠地區的幼兒園進行投入，保證這些地區的兒童最大程度的入學，享受公平的教育機會，具有接受教育的權利。新建公辦幼兒園要向城鄉結合部以及農村地區偏移。進一步促進農村優質幼兒園的快速建立，促進城市或是城鎮優質幼兒園在農村開辦分園，帶動學前教育事業的進一步發展，滿足不同地區幼兒的教育需求。建立靈活的資助機制，可以在幼兒入園階段，全部減免幼兒學費或是在生活費上對其進行資助，在幼兒園的事業費用中提取一定的比例資助弱勢兒童，借助稅收補助和教育券籌資來對幼兒園實現資助。

四、小結

綜上可知，運行學前教育成本分擔機制，宏觀上需要中央政府的財政支持和相關法律的保障，在具體運作中需要省級政府的轉移支付、縣級政府的大力投入以及家長的部分資助，并根據不同地區的經濟發展及學前教育實際情況構建具有地區差異性的學前教育成本補償機制。