淺析司法人財物省級統管制

摘要：十八屆三中全會上首次提出司法人財物省級統管制，讓省以下地方法院、檢察院統一管理其人財物，使地方各級法院、檢察院人財物不再受制于地方黨委、政府，以保證法院、檢察院依法獨立行使審判權、檢察權。通過對上海試點的經驗總結，司法人財物省級統管制還需要克服司法機關自身體制問題、省內各地區發展差異問題和如何與行政區劃相分離的問題，經過反復調研和征求意見，逐步適應中國國情和發展需要。

關鍵詞：司法改革；司法人財物省級統管制；司法獨立；去地方化

中圖分類號：D926文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2016）20-0190-02

作者簡介：牛瓊（1996-），女，回族，河南周口人，中南大學法學院，本科在讀，法學專業。

十八屆三中全會拉開了司法改革的序幕，其中在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中表明：“確保依法獨立公正行使審判權。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。”司法人財物省級統管制設立的目的是排除行政對司法的干預，確保司法機關獨立行使檢察權、審判權。

一、司法人財物省級統管制的內容

在改革之前，我國法官、檢察官的任免方式：根據我國《憲法》第101條第2款規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長。”即各級人民代表大會有職權選舉和罷免同級的人民法院院長和人民檢察院檢察長。法院院長提出副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員的人選后由同級人大常務委員會任免。本院院長有權直接任免助理審判員。初任審判員和助理審判員主要是通過類似公務員選拔的方式，即公開考試、嚴格考核的辦法，同時根據德才兼備的標準，從符合法官選拔條件的人員中提出合適人選。

省以下的檢察長是先由地方同級人民代表大會選出，然后由上一級檢察院檢察長提請同級人大常委會批準。副檢察長、檢查會委員和檢察員均由本院檢察長提請同級人大常委會任免。

司法機關的財政、物的保障實行“分級負擔，分灶吃飯”的原則，即司法機關的收入上交地方行政機關，支出是由地方行政機關根據預算劃撥。

實行司法人財物省級統管制之后，全省范圍內的法官、檢察官主要是由在省一級設立的法官、檢察官遴選委員會，按照法定的程序和標準提出法官、檢察官人選，然后提交人民代表大會任免。優秀的法官、檢察官等法律專業人士和律師、法學學者等社會人士代表共同組成遴選委員會。遴選委員會選拔的過程主要是：首先，根據逐級遴選原則，從下一級法院、檢察院中挑選出優秀的法官、檢察官進入上級法院、檢察院中，這種方式的優點是基層法官、檢察官中的佼佼者有很大機會進入上一級司法機關中，極大促進了基層司法人員工作的積極性，同時，上一級的司法人員的司法水平得到了保證。擴寬現行的法官、檢察官選任渠道，法院、檢察院可以聘請優秀的律師和具有法律職業資格的法學學者加入法官、檢察官隊伍，為建立法律共同體搭建制度平臺。

司法機關財物的統一管理，主要體現在把省以下地方法院、檢察院的經費收繳到省級政府財政部門，然后再由省級政府財政部門在考慮各地經濟發展狀況的基礎上，按需分別劃撥資金，使省內各個司法機關的辦公經費、辦案經費和人員收入滿足需要的同時又為辦公、辦案提供必要的物質保障。

二、提出司法人財物省級統管制的原因

雖然我國《憲法》第126、131條已經明確規定我國的審判權和檢察權由人民法院、人民檢察院分別依法行使，行政機關、社會團體和個人不得任意干涉。但是在現實中我國地方各級法院、檢察院人財物較多地受制于地方黨委、政府，導致審判權、檢察權行使過程中容易受到地方領導的不當干預，出現“人情案”、“金錢案”等現象，使案件辦理結果甚至過程背離了公正司法的要求，嚴重損害了司法形象和司法權威。提出人財物省級統管制旨在消解司法地方化的現象。

三、司法人財物省級統管制的試點經驗

由于司法體制改革涉及面廣、政策性強，而司法人財物省級統管制在司法體制改革中發揮著基石的作用，支撐并直接決定著司法改革能否成功。所以中央在考慮各地經濟發展狀況后決定在上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海這6個省市先行試點，為全面推進司法改革積累寶貴的經驗。

重點看上海：全國首個省級法官、檢察官遴選（懲戒）委員會在上海設立。遴選委員會的主要工作由遴選、擇優選升、懲戒這三項組成。參選法官、檢察官的各方面表現和業績都會被委員會審查，然后委員會根據“統一提名、黨委審批、分級任免”的原則對上海的參選法官提出遴選、懲戒意見，這些意見上交到上海市高級人民法院、上海市人民檢察院黨組后，最終確定的法官人員是由黨組按法定程序審批確定。這一法官、檢察官選拔過程也被評價為“直接關系到法官、檢察官市級統一管理制度的落地實施。”

上海試點方案中提出：經費統一管理機制就是把上海各區縣法院、檢察院作為市級預算單位，納入到市級財政統一管理，法院、檢察院辦案、辦公必需的經費由市級財政統一劃撥，落實“收支兩條線”管理。即各級法院收取的訴訟費、依法沒收的財產，罰金以及各級司法機關追繳的贓款贓物，全部收歸市級國庫。同時，建立全省司法機關資產統一管理的制度，由市級財政部門集中清查并登記各區縣司法機關的各類資產，將這些資產由區縣劃轉到市相關部門統一管理。

四、推行障礙

司法機關自身體制問題：司法機關受行政官制的影響，內部管理體制趨向行政化。在影響司法人員獨立辦案的各種權力中，除了地方干預還有司法機關內部的權力干預，比如法院院長、庭長對主審法官的干預或者影響，上級檢察院領導對下級檢察院的干預或者影響。在一些地方，司法機關內部的干預甚至是權力干預的主要類型。

地區差異問題：我國省內各個地區之間經濟發展程度呈現巨大的差異。在發達地區，司法機關反而會擔心省級統管之后經費會被平均數拉平，導致法官待遇降低；而對于經濟欠發達的地區而言，法院經費較為緊張，省級統管可能會在一定程度上緩解法院的經費問題。

如何與行政區劃相分離的問題：由于法院向同級人大報告工作，法院與人大之間的關系就會復雜。比如，有很多人大代表是當地的企業家或者商人，這些人大代表經常以原被告的身份參加訴訟，如果許多人大代表以投反對票來要挾法院，要求必須判其勝訴，那么在法院與行政區劃分離之后，如何處理人大對法院的監督問題？

司法人財物省級統管制提出以后，引發了一些質疑聲，其中有學者提出不要陷入簡單的制度決定論，人財物省級統管制也有陷入“再行政化”的風險，也就是“去行政化的行政化”。

不過，當前的司法體制改革，仍然處于“試點”階段，可以說還是“摸著石頭過河”。所以司法人財物省級統管制要在堅持改革大方向的前提下，通過反復調研和征求意見，設置不同的改革模式，然后對不同模式的試點和改革情況進行反復權衡、比較。只有這樣，才能探索出符合中國國情的、能夠守護公平正義的司法體制改革方案。

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