淺析服務型政府的目標內涵及其實現途徑

陳梅玉

摘 要 服務型政府是一種新型的、與傳統有限政府相區別的政府模式。建設服務型政府，需要重新梳理政府與社會的關系，選擇合理的切入點，改變政府的角色定位。近年來，服務型政府在理論上和實踐上都明確成為我國行政體制改革的重要方向，本文提出了服務型政府的含義及特征，總結了我國建設服務型政府實踐中存在的問題，闡述了服務型政府的目標內涵并對其實現途徑提出了建議。

關鍵詞 服務型政府 含義 特征 目標內涵 實現途徑

中圖分類號：G623 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2016.03.071

Abstract Service-oriented government is a new， limited government and traditional government model distinguished. Building service-oriented government， need to sort out the relationship between government and society， choose a reasonable starting point， change the Role of Government. In recent years， service-oriented government in theory and practice have clearly become an important direction of administrative reform， this paper presents the meaning and characteristics of service-oriented government， summed up the construction of service-oriented government of the problems in practice， elaborated service goal-oriented government and its connotation ways suggested.

Key words service-oriented government； connotation； characteristics； target connotation； approach

在信息社會中，政府職能需要與時俱進，使政府既要適應社會的快節奏進步，又要能夠引領時代潮流，站在時代前沿，以適應經濟全球化帶來的改變。在瞬息萬變的新時代，政府要憑借高瞻遠矚的眼光，轉變政府職能，建設服務型政府，這不僅關乎我國行政體制改革與政治體制改革的大局，也是建設社會主義和諧社會的關鍵步驟。建設服務型政府有利于我國對內建設社會主義民主法治社會，對外樹立良好的國際形象并承擔更多力所能及的國際責任。

1 服務型政府的含義及特征

隨著我國行政體制改革的深入，建設服務型政府成為政府改革的合理選擇。我國學者對服務型政府的內涵進行了很多有意義的研究，對我們形成關于服務型政府的正確認識有很大幫助。

學者李金龍在《創新政府間關系，構建服務型政府》的文章中提出，“服務型政府是指在服務本位理念的指導下，在依法治國和民主參與的框架內，通過制度化的渠道，按照服務消費者的需求組建起來的，以為其服務和維護公共利益為宗旨，提供優質、高效、便捷、持續性的公共服務并承擔公共責任的一種政府模式。”①他強調服務型政府的服務導向與顧客導向，這啟發我們思考政府職能轉變的方向。薄貴利教授在《準確理解和深刻認識服務型政府建設》一文中提出，“服務型政府，是指在以人為本和執政為民的理念的指導下，將公共服務職能上升為政府的核心職能，通過優化政府結構、創新政府機制、規范政府行為、提高政府效能，以不斷滿足城鄉居民日益增長的公共需求的政府。”②他看重服務型政府的公共服務職能以及為實現此職能政府內部所需作出的努力。學者高玉貴在《新公共服務視角下的服務型政府建設研究》中提出，“服務型政府是在依法對國家和社會事務進行管理和服務的活動中堅持以公民為本，追求公共利益，注重公平正義和法治，堅持以人的發展為主題，注重公共服務中的協同治理的政府。”③他是從服務型政府的價值取向方面闡釋服務型政府的含義的。我們認為服務型政府追求的價值取向除了以人為本、追求公共利益、注重公平正義和法治之外，還應該追求民主和責任。

通過研究有關服務型政府內涵的文獻，我們發現，目前學界對服務型政府含義的研究不僅深入而且多樣，學者們從不同的角度對服務型政府做出了不同的解釋。我們認為，服務型政府首先注重以人為本，它的職責就是為人民提供優質的公共服務；其次，服務型政府注重民主和法治，民主與法治是現代社會健康發展的條件，也是建設服務型政府的兩大基石；最后，服務型政府是一種區別于傳統有限政府模式的新型政府模式，要建設服務型政府，就要轉變政府職能。所以，從目標追求的角度來說，服務型政府是在以人為本的理念指導下，在民主和法治的框架約束中，承擔社會治理責任，有效地為人民提供優質公共服務的新型政府模式。它具有以下特征：

（1）服務型政府是公共服務的提供者。它的職責就是為公眾提供優質的公共服務，這要求服務型政府始終將“為人民服務”作為根本宗旨，滿足人民群眾的合理利益要求，人民對政府服務的滿意度是政府績效考核的標準之一。

（2）服務型政府是民主制度的先行者。我國是人民當家作主的社會主義國家，政府應該本著“以人為本”的理念，引領建設并維護民主制度，轉變人們的價值取向和思想意識，引導人們的民主意識、權利意識、參與意識健康發展，這是推動民主政治發展的重要環節。

（3）服務型政府是社會治理責任的承擔者。服務型政府應該承擔公共責任，追求公共利益，對公共服務對象負責并接受他們的監督，保持權責一致。政府對其瀆職、失職及違法行為必須承擔相應的法律責任或倫理責任。

（4）服務型政府是法治社會的維護者。在法治社會中，不僅要求公民守法，也要求政府守法，服務型政府的活動只能在法律規定之內進行，維護社會的公平與正義是其題中應有之義。

（5）服務型政府是利民政策的有效執行者。現代社會的復雜性決定了政府活動必須具有有效性，服務型政府可以提高政府執行效率，增強政府行政能力。換言之，服務型政府非常明白自己應該做什么并且能夠做好。

2 服務型政府的目標內涵

十八屆四中全會指出，“黨的領導是中國特色社會主義的本質特征。”全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，也是政府的根本宗旨。現如今，在經濟全球化的推動下，社會價值觀念發生巨變，道德原則的非強制性、多元主體訴求的異質性削弱了社會公共利益的統一性。整合社會利益，實現“中國夢”，首先就要建設服務型政府，實現民主、責任、法治和有效等要素在政府當中的有機統一。

2.1 民主政府

民主政府是指采用法定的方式，保障人民權利，實現人民當家作主的政府。我國民主政府運行的起點是民主政治，要想建立民主政府，在重塑民主理念的同時，還要明確民主政府的價值追求。我們認為，民主政府首先應該追求平等和自由，這兩個價值追求不是相互獨立的，而是相互配合，共同奠定建設民主政府的基礎。

（1）平等。在民主政府中，一方面，公共權力或公共決策要平等地體現人民意志，不能因公民的民族、性別、社會地位、教育狀況的不同而有所差別。另一方面，政府在提供公共服務的過程中，除了涉及個人隱私、國家秘密及商業秘密的保密信息外，應該做到信息公開透明，保證公民平等地參與國家治理。

（2）自由。在民主政府中，“公共權力要尊重和保護少數人的利益”，④尤其要防止多數人專政；我國法律規定公民擁有依法出版、集會、結社、游行、示威的政治權利自由，政府不能橫加干涉，要依法保護；最后，由于科技的發展和社會進步，公民擁有的自由廣度擴大了，深度也增加了，但是能力不同的人，享有自由的水平也不同，因此，在民主政府中，公民享有自由不只在理論上落實，在實踐上也要貫徹。

2.2 責任政府

張成福教授認為，“責任行政或責任政府既是現代民主政治的一種基本理念，又是一種對政府公共行政進行民主控制的制度安排。”⑤我們認為，責任政府包含兩個方面，一是承擔法定職責和法定義務，二是當它不能承擔法定職責和法定義務時，要承擔法律責任或倫理責任。要承擔好法定職責和法定義務，它應該具有以下三個方面的能力：

（1）公信力。這是政府合法性的前提，它指的是政府獲得社會和公眾信任的能力。有公信力的政府能夠與社會和公眾之間形成一個和諧、融洽的關系，使社會和公眾信任它的公共決策，支持它提供的公共服務。政府公信力表面看來是社會和公眾對政府的信任程度，但是其本質在于政府提供公共服務的實際效果。

（2）執行力。這是政府合法性的基礎，它指的是政府及其工作人員做事的能力。它首先要求政府內部政令統一，各項事務有法可依，提高行政效率；其次要求行政人員真正領會法律及政策的意義，體察民情，實事求是，切實貫徹落實利民政策，實現公共利益的最大化。

（3）回應力。這是政府合法性的保障，它指的是政府與社會及公民互動的能力。“責任政府的回應性包括兩種形式，政府的內部回應和政府的外部回應。”⑥有回應力的政府應該及時回應職責要求，把責任范圍內的事情做好；回應民眾訴求，將“為人民服務”宗旨落到實處；回應社會問題，維護社會穩定和諧發展，建設社會主義和諧社會。

2.3 法治政府

法治政府是與人治政府相對的一種政府模式，受各國經濟基礎、政治制度和文化傳統的影響，不同國家的法治政府有不同的特點。法治政府是指權力由法律授予，職權受法律制約，行為受人民監督并承擔法律責任的政府模式。法治政府的核心追求是用法律規范一切行政活動，約束行政權力，保障人民權益，實現人民意志。

（1）法律至上。十八屆四中全會指出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。”以及“公正是法治的生命線。”法律是社會中維護公平正義的最后底線，要從立法上保證法律的質量。另外，法律在授予政府明確的權力和責任的時候，也要給予它們合理的行政自由裁量權，保證政府活動依法進行。

（2）權責一致。政府行使權力，就要承擔相應的責任，有權必有責。這一方面意味著政府擁有對社會、公民及其他組織的管理、規范和控制的權力，另一方面意味著政府在行使職權、履行職責的時候要受到法律的約束，如果有失職、瀆職、濫用職權或者不作為的行為，都要承擔相應的責任。

（3）誠實守信。誠實守信是現代社會良性發展的價值基礎，政府誠信是建設誠信社會的關鍵環節。“行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益，公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。”⑦由此可見，政府發布信息或撤銷信息都應該依法進行，保障人民的知情權。

2.4 有效政府

有效政府是能從實際出發，制定合理的公共政策并加以實施，能平衡各方利益、緩和各方矛盾，推動社會持續穩定向前發展的政府。這不僅意味著政府要明確自己該做什么，而且要不折不扣地做好，具有有效性的政府，才能在提供公共服務的實踐中有所作為。

（1）科學決策。有效政府會依據科學的決策程序，做出令人民滿意的合理決策。在決策過程中，有效政府要做到價值中立，不考慮私人利益的影響，堅決避免暗箱操作；而且最終決策結果要有較強的可行性和有效性，避免浪費資源。

（2）適應創新。政府要“增強組織彈性，創新智慧型政府治理。”⑧隨時跟進社會熱點，了解社會需求和社會問題，及時調整自己的公共服務重點，以點帶面，為社會及公眾提供高質量的公共服務。

（3）高效廉潔。行政活動高效廉潔是是行政效率的首要體現和必然要求。要實現行政活動的高效廉潔，政府應該在法律規定的時間和期限內完成相關工作，拒絕徇私枉法、以權謀私，堅決避免權錢交易等違規違法現象的出現。

3 建設服務型政府過程中存在的問題及其原因

建設服務型政府，就要建設民主政府、責任政府、法治政府和有效政府。現階段，我國在實現服務型政府建設目標的道路上，雖然已經取得了較大進步，但是也存在一些不足之處。

（1）公民參與積極性不夠高。在民主參與過程中，公民參與政治的積極性不高，主體意識淡薄。傳統文化中的臣民、順民意識對公民的政治參與行為還有不可忽視的影響；另外，因為“集體重于個人”思想的長期渲染，導致集體權利掩蓋了個人權利，使公民意識不到在民主政府建設過程中自己的權利和義務。公民缺乏政治信仰，政治冷漠感強烈，將自己置身于政治運行之外；沒有認識到保障公民的個人權利是政府合法性的來源；公民掌握政治參與技能的水平參差不齊；民主選舉投票率偏低等問題在建設民主政府過程中還不同程度地存在。

（2）監督制約落實不夠深入。公民監督一直被認為是監督政府的有效方式，但是，對行政權力本身來說，在未將政府職能轉變到提供公共服務上時，集權趨勢仍是不可避免的，這使行政權力極易膨脹；另外，因為政府掌握的信息與社會和公民掌握的信息之間的不對稱性，加大了對政府行為的監督難度。在建設責任政府的過程中，政府信息公開程度與公眾期望之間還存在差距，行政問責力度不夠，政府有錯難糾、有過難懲的現象還存在，這些問題都損害了有權威的政府形象。

（3）行政法律法規不夠健全。我國正處在社會轉型的關鍵時期，社會現象新舊交替，一方面，與舊現象不一致的新現象已經出現，迫切需要制定規范；另一方面，舊的現象并沒有完全消失，仍然對社會有影響，需要法律繼續約束，而且由于法律有較強的穩定性，所以目前我國行政法律法規并沒有完全適應社會現狀的需要，比如：行政行為無法可依或法律規定混亂；對行政權力及其對應責任的規定不明確，存在有責無權或有權無責的混亂狀況；行政權力運行不規范，濫用職權現象嚴重。

（4）政府內部建設不夠完善。一方面，政府權力的壟斷性使政府產品缺乏競爭，政府改進內部建設的動力不足；另一方面，行政體制的穩定性更容易使其安于現狀，不思進取，阻礙政府創新。在有效政府建設過程中，政府尋租行為仍然存在，腐敗現象降低了政府總體的有效性；嚴重的官僚主義作風、形式主義作風、文牘主義作風，是政府進行有效內部建設的一大障礙；行政人員的能力和素質與建設服務型政府的要求不匹配，甚至作出錯誤決策對社會造成負面影響。

4 服務型政府目標的實現途徑

建設服務型政府是我國政治體制改革和行政體制改革的重要內容，是建設中國特色社會主義的本質要求，是促進中國特色社會主義民主政治發展的內在要求，是推進中國特色社會主義市場經濟發展的迫切要求，是完善中國特色社會主義文化建設的客觀要求。

4.1 加強宣傳教育，提高公民素質

政府要保證人民實行當家作主的權利，理性參與政治活動，合理地表達自己的意愿，就應該培育和完善公民權利意識，這是建設民主政府的關鍵。

（1）加強宣傳教育。政府以舉辦公益講座、專題學習或者派發宣傳單等形式，向人民群眾宣傳關于公民權利的法律法規，使公民深刻認識到權利的來之不易，認識到行使權利的重要性。公民權利意識的提高會為建設社會主義政治文明提供強大的推動力。

（2）提高公民素質。“在現代社會，公民權利意識與其受到的文化教育程度呈正相關。”⑨因此，要辦好教育，提高公民的受教育水平，使公民有能力運用法律手段維護自己的合法權益；另外，科技發展帶來的社會進步，使公民享有更多的權利，公民掌握越多的文化知識，就越能充分地享受平等和自由，就越能推進民主政府建設。

4.2 健全政務公開制度和行政問責機制

黨的十八大指出，要健全權力運行制約和監督體系，發揮思想庫的作用，建立健全問責和糾錯制度，加強監督，讓權力在陽光下運行。推進公開透明和有效率的監督，首先要建立健全政務公開制度和行政問責機制。

（1）政務公開制度。建立政務公開制度是政府的一種自信，它對于增加政府工作的透明度，增強政府權威，加強公眾對政府的信任有重要意義。落實政務公開制度，要做到政府信息公開，把握好保密信息與公開信息的限度，及時公開信息，回應社會問題，正確引導社會輿論；要做到政府決策公開，決策過程中要堅持以人為本，影響廣泛的決策要征集公眾意見，尤其要重視專家的觀點，并將最終決策結果反饋給公眾；要做到政府內部事務公開，加強政府內部監督力度，制定治理措施，并及時在內部公開，防患于未然。

（2）行政問責機制。“行政問責制是推進責任政府建設和行政管理體制改革的有效載體，也是責任政府實現的保障機制。”⑩要建立健全行政問責法律法規，明確各個政府部門的責任，為責任追究打好基礎；落實權責對等原則，權力越大責任越大，明確各級領導與行政人員的權限范圍，責任追究到崗到人，避免責任落空；行政問責機制要有完善的程序機制，建立立案、調查、審議、決定、復議的完善程序，保證行政問責公開、公平、透明。

4.3 完善政府的自律規范和他律約束

依法治國是我國的基本治國方略，全面推進法治政府建設，是實現依法治國，建設法治國家的重要環節之一。加強政府的自律意識，就是要加強行政人員法制觀念和誠信觀念建設，完善對政府的他律約束，就是要加強政府的誠信制度建設以及對政府權力的規范和制約。

（1）加強法制觀念建設。十八屆四中全會提出，“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰”，正確的法治觀念對于法治政府的構建有積極的促進作用。因此，要建設法治政府，就要大力開展法治宣傳教育活動，強化行政人員的法治觀念，強化公民的權利意識，將法律的精神內涵內化到文化教育中，督促公民樹立法治信仰。

（2）健全誠信觀念和誠信制度建設。行政人員良好的誠信觀念對于建設法治政府是非常重要的，所以行政人員要在職務上培養誠信品德，只有行政人員自身講誠信，法治政府才真正有可能在實踐中落實。另外，要建立健全誠信制度建設，引導和規范行政人員在職位上講誠信，由于不講誠信而造成公共利益損失的，要承擔法律責任或政治責任，進而樹立法治政府的良好形象。

（3）完善權力制衡機制。法治政府必然是權力受到制約的政府，因此，我們要提高立法質量，從法律上明確規定政府的責任以及對權力的制約。一方面，政府權力受到立法機關和司法機關的監督，政府活動的范圍、程度、手段和流程都按照法律明文規定進行，由此形成有效的外部權力制約機制。另一方面，在政府體系內部，不同行政機關之間彼此分工，既合作又制約，既包括上下級之間的監督制約，也包括同級及斜向層級的監督制約，形成合理的內部權力制約機制。

4.4 進行服務創新和文化創新

“創新實踐是創新理念見之于行動的結果，創新實踐的成效取決于創新理念的先進程度和科學程度，所以形成先進的科學的政府創新理念具有特別重要的意義。”豘政府從內部創新，發揮優勢，努力迎合社會需求，對于轉變政府角色，建設服務型政府有重要作用，這包括以下兩個方面：

（1）創新服務方式，更新服務觀念。在行政組織內部引入競爭機制，選人用人都是基于個人能力，即為人民提供公共服務的質量。將人民的評價作為其政績的最重要標準，以此激勵行政人員創新服務方式，接受人民的監督，腳踏實地為人民辦好事、辦實事。

（2）重塑行政文化。首先，政府要有計劃、有組織地開展對行政人員的培訓活動，科學系統的培訓有助于將適應創新、積極進取的觀念內化到行政人員的行為方式中；其次，行政人員自身應積極主動地學習行政組織的文化觀念，并將原有的價值體系、行為標準加以創新和發展，形成新的適應時代的行政文化。

5 總結

綜上所述，建設服務型政府是一個龐大的系統工程，這不僅需要轉變政府職能，轉變政府的組織機構、運行機制和決策機制，還需要改變政府及其行政人員的行為方式和思維方式，因此，建設服務型政府任重而道遠。民主政府、責任政府、法治政府和有效政府四者之間相輔相成，互為表里，都是建設服務型政府不可或缺的有機組成部分。政府職能應該與時俱進，隨著社會條件的發展而變化，建設服務型政府是實現“中國夢”，實現國富民強，實現中華民族偉大復興的關鍵步驟。

注釋

① 李金龍，王寶元.創新政府間關系，建設服務型政府.馬克思主義與現實，2006（2）.

② 薄貴利.準確理解和深刻認識服務型政府建設.行政論壇，2012（1）.

③ 高玉貴.新公共服務視角下的服務型政府建設研究.行政與法，2014（3）.

④ 張希.論民主政治及其制約因素.政治與法律，2002（4）.

⑤ 張成福.責任政府論.中國人民大學學報，2000（2）.

⑥ 陳國權，陳杰.論責任政府的回應性.浙江社會科學，2008（11）.

⑦ 劉旺洪.法治政府的基本理念.南京師大學報（社會科學版），2006（4）.

⑧ 欒曉峰.有效的政府治理：困境與突破.中國浦東干部學院學報，2014.5.

⑨ 劉月平.公民權利意識培育與中國民主政治發展.前沿，2008（9）.

⑩ 蔡昌淼.以建設責任政府為目標的行政問責研究.哈爾濱商業大學學報（社會科學版），2013（3）.

參考文獻

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