集體土地使用權入市的相關法律問題思考

程藝博　高崇慧

摘 要 十八屆三中全會后，土地改革大方向已定，集體土地使用權入市的政策也逐漸被確定下來。然而集體土地使用權入市交易并非易事，需要政治、經濟、立法等各個方面的配合與支持，還要對可能會出現的一系列社會問題進行防范。

關鍵詞 集體土地 入市 流轉 法律思考

中圖分類號：F30 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2016.03.068

Abstract After the Third Plenary Session of eighteen， land reform direction has been set， the collective land use rights market policies have gradually been determined. However， collective land use rights into the market is difficult and requires the cooperation and support all aspects of political， economic， legislative， etc.， but also may occur on a range of social issues prevention.

Key words collective land； enter to the market； circulation； legal considerations

1 對可入市集體土地使用權之法律界定

《中華人民共和國憲法》第十條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！贝篌w來看，集體土地主要包括農業用地和集體建設用地，而集體建設用地又可分為三大類：公益性公共設施用地、宅基地和經營性用地。

有學者認為，集體土地使用權入市僅指鄉村建設用地，主要包括鄉村公益事業用地和公共設施用地，以及農村居民住宅用地。筆者認為這樣的界定是有失偏頗的，根據土流據網監測數據顯示，土地流轉交易類型排在前三位的分別是農業用地、工業用地和商業用地。其中農用地交易面積為7166.01萬畝，占總交易面積的74.28%。由此可見，集體土地使用權入市主要部分乃是農業用地。

也有些學者把集體建設用地分為“集體經營性建設用地”與“集體非經營性建設用地”（主要是宅基地），主張將前者入市交易即將宅基地排除在外，筆者認為這樣的界定也是不準確的。隨著城市化的不斷發展及人口增長速度的減低，農村宅基地出現了大量閑置和荒廢現象，由于宅基地的群落性，回收后作為耕地顯然是不可行的。且由于計劃生育的貫徹落實及生育觀念的轉變，宅基地的需求勢必會呈萎縮姿態，故而回收后作為宅基地再次分配也無必要為了增加農民收入和合理利用土地，將宅基地使用權也納入市場流轉范圍是很有必要的。

農村集體建設經營性用地，是指具有生產經營性質的農村建設用地。根據十八屆三中全會中關于土地改革的相關內容，農村集體經營性建設用地應可出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

集體建設性用地中的公益性公共設施用地是保證集體存在和發展不可或缺的物質載體，為集體利益服務。根據《擔保法》第一百八十四條第三款的規定，以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生公共設施和其他社會公益事業設施用地是不得抵押的，筆者認為集體建設用地中的公益性公共設施用地是不宜用作流轉的。

綜上所述，筆者認為可流轉的集體土地主要包括了農業用地、宅基地和經營性建設用地。

2 集體土地流轉的現狀

2.1 理論上的現狀

2013年11月黨的十八屆三中全會提出集體土地入市流轉大方針后。2014年和2015年連續兩年的1號文件再次肯定了賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，同時提出改革農村宅基地分配制度，選擇若干試點，在保障農戶宅基地用益物權前提下，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。

《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）第二章第五節及第三章都對對土地承包經營權的流轉進行了規定?！段餀喾ā返谝话侔耸臈l第二款規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不可抵押，但法律規定可以抵押的除外。結合上述《土地承包法》的規定可見部分土地承包經營權是可以抵押的，但大部分的耕地、宅基地等仍不能進行抵押，不利于流轉入市的發展。

2.2 集體土地使用權入市的實踐

從1995年起，國家土地管理局和國土資源部陸續在22個省市布置一批集體建設用地流轉試點。進入新世紀，多個試點省市，如蕪湖、蘇州、成都、安徽、河北、廣東等地已有集體建設用地使用權流轉的地方性法規出臺。日前，中央印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，擬授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。集體土地使用權入市的試點工作正如火如荼地進行著。

3 完善集體土地使用權入市交易的相關構思

3.1 立法完善

集體土地使用權入市面臨的第一大問題就是現行法律的普遍禁止和規定空白，根據上文所述，為了確保集體土地使用權入市有法可依，需要對《物權法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《土地征收補償條例》等一系列的法律法規及相關的解釋或其他文件做出調整，這是一個極為復雜且巨大的工程，并且不能完全滿足集體土地使用權入市的要求。筆者認為，應當頒布《集體土地使用權流轉法》。首先，在位階上其僅次于憲法，又屬于新法，可以排除其他法律法規規定；其次，以立法方式進行規定，可以全面、集中地解決問題，避免了多部法律分散規定的現象，高效便民，利于執行。

3.2 改革土地征收制度，以稅收為手段進行調控

3.2.1 縮小征收范圍

集體土地使用權入市推行之前，非農建設用地須經政府向農民征收、集體所有轉國有后方能再供地。筆者認為在集體土地使用權入市之后政府已無必要再對這部分土地進行征收，否則會產生由于征地和入市交易的差價激發的政府和農民之間的矛盾，這是執政者不愿看到的。所以，逐步縮進征地范圍乃是應時之舉。筆者認為，應將對農用地、宅基地和經營性建設用地從土地征收范圍中剔除，即土地征收的對象只能是集體建設性用地中的公益性公共設施用地。當然，政府為了公共利益而需要占用到可入市的集體土地的，筆者認為國家應當作為平等主體在市場上遵循集體土地流轉方式進行公平的交易。

3.2.2 以稅收取代土地出讓金

縮小征地范圍，轉為市場交易會使得巨大的土地出讓金由以往的政府財政收入改變成為能出讓土地的村集體及其村民收益。上文也提到過，這會導致利益分配上的不均衡。也有人說這樣會使部分農村地區的農民一夜暴富，形成一個寄生性、腐朽性的土地既得利益集團。這種說法值得推敲。

為了彌補政府土地出讓的損失，避免農民因為巨額利益而變相出讓土地，筆者認為要以稅收作為調控集體土地使用權入市的主要手段。集體土地使用權入市，可通過契稅、城市維護建設稅、耕地占用稅、房地產稅、土地增值稅、出租土地房屋的營業稅等進行調節。這樣既能保障農民合法權益又祛除了土地財政的詬病，解決了政府財政收入問題，可謂一舉雙得。

3.3 建立集體土地監管體制

3.3.1 嚴格限制土地用途，控制耕地數量

土地用途管制根本目的是嚴格限制農用地轉為建設用地，落實耕地總量動態平衡的目標，達到社會、經濟、生態綜合效益的最優化。集體土地使用權入市交易勢必會掀起土地投機風潮，增加耕地減少的風險，故對農用地進行嚴格的土地用途管制是必要的。政府應該起到總體的控制規劃作用，確保耕地數量不減少，不僅在土地流轉審批嚴格把關，還要在農用地流轉后進行不定期巡視監控。

3.3.2實行宅基地流轉完全自由、經營性建設用地轉讓需政府審批的管理體制

根宅基地的轉讓在現行法律上幾乎是完全被禁止的。出于對宅基地一戶一宅制和申請制，以及現行人口生育的特點考慮，筆者認為可以逐步取消一戶一宅的規定，保持享有的宅基地使用形勢不變，允許繼承及入市自由流轉，政府只需對其進行同商品房一般的管制即可，沒必要對其進行用途管制，也無需對其轉讓進行審批。為了確保農村集體建設用地有序流轉和保障國家糧食安全，必須堅持最嚴格的土地利用規劃及最嚴格的耕地保護制度。所以，經營性建設用地流轉的，必須首先要經政府審查，非法占用耕地的，禁止流轉并予以處罰。同時還要提升集體經營性建設用地內部治理能力，流轉所得的土地收益，應當納入農村集體財產統一管理，加強農村集體資產的審計工作。

3.4 關于流轉方式

在社會主義市場經濟的大前提下，為了保護耕地、維護國家糧食安全，不同的集體土地使用權流轉方式也應不盡相同。

筆者認為，為了更好地促進農用地的流轉，首先應當取消對轉讓、轉包兩種流轉方式對于當事人的限制，既然進入市場領域，就應該全面開放才能實現入市目的。如此一來，通過家庭承包取得的土地承包經營權的土地進行抵押，其抵押權就有了實現的可能，也就可以抵押為流轉方式進入市場交易。農用地使用權都可量化為股權，入股組成股份公司或者合作社或者直接入股其他公司，從事農業生產經營。

而為了實現宅基地的流轉，就必須首先突破流轉的內部限制，將宅基地使用權流轉完全投入市場。實行同商品房一致的流轉方式，如轉讓、租賃、抵押等，但可以根據使用權主體不同進行不同的期限分類，如：對本經濟組織成員所有的使用權限，仍可以是無期限的，其他社會成員的使用期限，則可以參照商品房的使用年限作出限制。

在土地集體所有的性質不變的前提下，關于集體經營性建設用地使用權流轉的方式可參考其他集體建設用地使用權流轉方式，可以采用租賃、轉讓、抵押等方式。也可以采取與土地承包經營權流轉一樣的股份化方式。簡言之，這是一種以市場化為導向的資本化流轉方式。不過，集體經營性建設用地要采取這種資本化流轉方式，仍面臨著一些瓶頸。集體建設用地使用權要真正實現資本化的流轉最為核心的法律問題即是集體建設用地使用權能否“過戶”。倘若不能過戶，那么集體建設用地使用權的流轉將受到很大限制。

4 結束語

集體土地使用權入市并非一蹴而就，欲建立城鄉統一的土地市場，必須轉換原有思維模式，城鄉建設用地入市“三同”，不能只就土地談土地，還要考慮土地背后的財稅制度、法律關系、政府與市場的關系等等，才能正確處理我國的土地問題。

參考文獻

[1] 李陽.宅基地流轉方式研究[J].市場透視，2011.6.

[2] 吳越.集體經營性建設用地流轉：從“既成事實”到法定轉變[J].中國土地科學，2014-09-09.

[3] 王巖.農村土地流轉法律體制存在的問題及對策研究[J].法制博覽，2013（5中）.

[4] 劉剛.中國農地流轉問題之我見——基于馬克思的地租理論[J].經濟研究，2009.10.

[5] 周其仁.城鄉中國[M].中信出版社，2013.8.

[6] 土流網.我國土地交易9647萬畝土地，流轉速度呈加快態勢.http：//www. tuliu.com/news.2014-12-19

[7] 王旭東.中國農村宅基地制度研究[J].中國建筑工業出版社，2011-02-01.

[8] 張鵬.當前農村集體經營性建設用地制度若干構想[J].蘇州大學學報，2014（3）.

[9] 張衛杰.土地流轉的意義、存在問題與對策[J].時代金融，2011.12.

[10] 茆榮華.我國農村集體土地流轉制度研究[M].北京大學出版社，2010-05-01.