平江縣鄉鎮財政管理體制改革實踐

余雄 吳成林 黃平輝

摘要：2012年起，平江縣啟動了新一輪縣鄉“分灶吃飯”的財政體制，本文介紹了平江縣新體制運行的情況、做法和啟示。

關鍵詞：鄉鎮財政；體制改革；實踐

鄉鎮財政是貫徹落實上級財政政策的“前哨”，是確保基層政權運轉的“后院”。2015年以來，湖南省平江縣以新出臺的《預算法》和《湖南省鄉鎮財政管理條例》為準繩，按照“明職責、保基本、激活力、防風險”的思路，對鄉鎮財政管理體制進行了大刀闊斧改革，取得了積極成效。

一、改革動機：“四大困擾”制約鄉鎮良性發展

2012年起，平江縣啟動新一輪縣鄉“分灶吃飯”的財政體制，基本內容是“劃分稅種，核定收支，定額上解或補助，超收全留，短收增支自負，自求平衡，一定五年”。新體制運行三年來，在鼓勵鄉鎮發展經濟、培植財源、增收節支等方面發揮了積極作用，但也存在一些“發展中的煩惱”。

困擾一：財稅征管職能錯位。以前，平江縣每年給國、地、財三家下達財稅任務，并將任務逐一分解到不具備稅收征管職能的鄉鎮政府，實行“一票否決”考核，本意是讓征收部門和鄉鎮形成組織收入的合力。但由于稅收計劃與實有稅源存在差距，鄉鎮特別是稅源少的鄉鎮，不得不變“協稅護稅”為“政府征稅”，不得不把完成財稅任務的希望寄托于征收部門。由此，征管責任演變為一種稀缺資源，屬地征收、按級次入庫的征管格局被打破，稅收收入在縣鄉之間、鄉鎮之間調整比較隨意，墊稅現象重新抬頭，征管秩序明顯不規范。

困擾二：收入征收成本過高。面對收入壓力，鄉鎮不得不擔起許多不合理的稅收成本，包括支付給稅務部門及代征部門的征收經費、務工補助等。2013年，平江縣各鄉鎮此類支出高達410多萬元，占當年鄉鎮本級收入的8.4%，造成鄉鎮苦不堪言。

困擾三：鄉鎮財力配置不優。為鼓勵鄉鎮加快發展，平江縣對鄉鎮超收財力實行全額返還。但該縣屬“老山邊貧”地區，在招商引資方面，除少數幾個大鄉鎮外，其他鄉鎮難有作為，且新上企業一般有三至五年的創業期，體制期內難以實現稅收回報。如此一來，經濟基礎相對好的鄉鎮稅收增長越快，享受分成的份額便越多；邊遠困難鄉鎮稅收增長越慢，能夠分享到的體制紅利便越少，體制結算中的“馬太效應”凸顯。這種“富者越富、窮者越窮” 體制弊端，引起了多數鄉鎮的不滿。

困擾四：鄉鎮債務多。由于承擔項目配套、城鎮開發建設、支付債務利息等原因，至2013年底，全縣27個鄉鎮的債務已達3.3億元，部分鄉鎮借新還舊率居高不下，債務風險處于上升通道。

二、改革舉措：“四個轉變”解開鄉鎮財政枷鎖

為了打破縣鄉財政體制的桎梏，平江縣于2014年出臺《關于進一步調整鄉鎮財政管理體制的意見》，著力推動原有體制方案“四個轉變”。

（一）收入考核由“一票否決”變為“應收盡收”。從2015年起，縣政府取消了沿襲多年的鄉鎮財政收入指令性任務，年初只給鄉鎮下達指導性計劃，鄉鎮財政收入由征收部門依法征收，征收經費以縣統一考核安排，無需鄉鎮承擔。為了確保收入計劃不落空，進一步完善綜合治稅機制，出臺了《鄉鎮協稅護稅工作考核辦法》、《縣直單位稅收協控聯管工作實施細則》及其《考核辦法》三個文件，成立協稅護稅辦公室，從國、地、財三家抽調業務精干集中辦公、專抓專管。縣財政安排一筆專項考核經費，對鄉鎮稅源調查、稅收臺賬、專項清理等協稅護稅工作實行“百分制”考核。2015年，共兌現協稅護稅經費1400萬元。此舉既解除了鄉鎮“催糧催款”的束縛，又調動了鄉鎮協稅護稅的積極性。

（二）基本財力由“分級負擔”變為“全面保障”。堅持“錢往基層花、勁往基層使”的原則，對鄉鎮基本財力保障方式進行全面調整。一是足額保障人員經費。從2015年起，鄉鎮干部職工基本工資、津補貼、社保經費與縣直部門一視同仁安排，全部納入年初預算。二是分類保障公用經費。將鄉鎮基本公用經費由原來的0.16萬元/人提高到行政編制1.1萬元/人、事業編制0.9萬元/人，較好地滿足了鄉鎮履職的經費需求。三是努力熨平鄉鎮財力差異。鑒于鄉鎮承擔發展經濟、維護穩定、安全生產、環境整治等諸多縣直單位不具備的基本公共服務職能，且鄉鎮之間發展基礎、行政成本等差異較大的實際，2015年，專門設立鄉鎮均衡性公用經費，按因素法進行分配。其中，安排800萬元的固定補助，按鄉鎮編制數、距縣城遠近、區域面積等因素計算確定；安排1000萬元，按鄉鎮在編在職人數計算確定；按農村人口人均10元的標準，安排鄉鎮社會綜合管理工作經費。加上協稅護稅專項經費，用于鄉鎮財力補差的經費達到4300萬元，基本上解決了鄉鎮運轉經費不足、財力苦樂不均的矛盾。

（三）激勵手段由“超收全留”變為“多重福利”。大膽向鄉鎮簡政放權讓利，設立鼓勵鄉鎮發展經濟、增收超收的五個獎項。一是新辦工業企業獎。對體制期內新辦工業企業，從產生稅收起，年交納國稅10萬元以上或交納地稅達5萬元以上的，按縣級實得財力的50%獎勵給鄉鎮。二是“飛地企業”獎。對以鄉鎮為主招商進入工業園區的新辦企業，從產生稅收起，由園區按當年所得財力的50%返還給鄉鎮。三是小城鎮建設進步獎。對鄉鎮小城鎮開發建設儲備土地所產生的耕地占用稅和契稅，按縣鄉3∶7進行分配，用于鄉鎮小城鎮基礎設施建設。四是增收超收獎。對國、地稅年初稅收臺賬計劃超收部分，按縣實得財力的30%獎勵給鄉鎮。鄉鎮組織本轄區范圍內的其他零星耕地占用稅（不含農民建房）清理補征的稅額，按縣鄉3∶7進行分配。五是非稅收入貢獻獎。對委托征收的非稅收入，按縣鄉3∶7進行分配。在多重“紅包”的激勵下，鄉鎮謀發展、抓收入的熱情高漲，2015年鄉鎮臺賬稅收超收分成221萬元，“契耕兩稅”分成1459萬元。

（四）風險防控由“溫和約束”變為“嚴格考核”。一方面，切實加強鄉村債務管控。出臺《政府投資項目管理辦法》，結合“十三五”規劃建立項目備選庫，按輕重緩急分步開展鄉村基礎設施項目建設。嚴格鄉鎮舉債融資審批，規定凡鄉鎮“借新還舊”且不增加債務的一律由縣財政審批，凡確需舉債的一律通過“鄉鎮報計劃、縣政府審批、縣人大審議”程序。同時，每年從鄉鎮增收獎勵資金中提取20%建立償債基金，督促鄉鎮每年制定不少于債務余額5%的償債目標并納入預算，對當年度償還政府硬債務的，縣財政按償還金額的30%進行獎勵。2015年，對3個償還歷史債務的鄉鎮兌現了獎勵。另一方面，進一步規范鄉鎮財政財務管理。進一步完善鄉村財政財務精細化管理考核辦法，每年對鄉鎮預算收支、厲行節約、財務核算、資金監管、村賬鄉代理等工作進行量化細化考核，對先進財政所予以適當獎勵，激勵鄉鎮提升依法理財水平。

三、改革啟示：“三個結合”確保鄉鎮財政平穩運行

平江縣通過調整放活鄉鎮財政管理體制，催生了鄉鎮科學發展的新氣象。一是鄉鎮基本財力保障機制初步形成。2015年，鄉鎮人均公用經費達到3.57萬元/人，遠高于過去的0.16萬元/人。尤其是邊遠困難鄉鎮的財政困難狀況明顯好轉。二是鄉鎮發展經濟、培植財源的熱情高漲。各鄉鎮積極開展稅源調查，建立稅收臺賬。2015年，協助完成稅收11956萬元，同比增長10%，其中，“契耕兩稅”清理補征入庫2802萬元。三是鄉鎮財政財務管理水平不斷提升。由于明確了鄉鎮基本財力保障范圍、標準并提前告之，鄉鎮預算標準化操作性更強，目前已實現全覆蓋。鄉鎮債務“借、用、還”管理逐步規范，2015年鄉鎮共消化存量債務3100萬元。

平江縣鄉鎮財政體制改革實踐帶來三個方面的啟示：一是理順職能要與綜合治稅緊密結合。新《預算法》規定，“各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標”。據此，要明確征收部門的主體責任，建立鄉鎮協稅護稅機制和縣直單位職能控稅機制，嚴格責任考核，才能避免收入征管中的空檔和漏洞，形成綜合治稅格局，確保財政收入應收盡收不流失。二是財力下移要與均衡配置緊密結合。縣級政府作為鄉鎮基本財力保障的責任主體，一方面，要合理確定鄉鎮人員經費、公用經費、民生支出、其他必要支出的保障范圍和標準，納入年初預算并適時予以調整，盡量不給鄉鎮留下支出缺口；另一方面，要根據各個鄉鎮的人口規模、區域面積、自然地理條件、財力狀況、經濟發展水平等影響因素分類測算鄉鎮公用經費，力求公平合理均衡，避免鄉鎮基本財力配置上的“剪刀差”。三是加快發展要與防范風險緊密結合。加快發展是解決鄉鎮財政“囊中羞澀”的金鑰匙。要堅持規劃先行、生態優先，通過設立引導基金、貼息、后補助、稅收分成傾斜等方式，鼓勵引導鄉鎮“宜工則工、宜農則農、宜游則游”，打造各具特色的財源產業和稅源企業。在加快發展的同時，要著力防范鄉鎮政府性債務風險，建立“舉債有嚴格審批、用債有明確要求、償債有可靠渠道”的債務管控機制，引導鄉鎮逐步化解存量債務，確保債務風險可控；要著力防范鄉鎮預算風險，發揮縣市財政部門的業務指導作用、地方人大的依法監督作用，避免鄉鎮預算決算“兩張皮”；要著力防范鄉鎮財政資金風險，明確部門職責，加大信息公開、實地抽查和責任追究力度，讓進村入戶的財政政策和資金發揮功效、贏得好評。

（作者單位：湖南省平江縣財政局）

責任編輯：欣文