耕地破壞鑒定工作方法路線及難點剝析

貴州省地質礦產勘查開發局測繪院 祝元慶

耕地破壞鑒定作為保護耕地的重要措施之一，為各級自然資源主管部門或綜合執法部門對違法占用耕地查處提供執法依據,要求鑒定過程及鑒定結論準確、詳實。現階段，我國各地均推出地方耕地破壞鑒定法規及管理辦法，以相關標準對耕地的破壞情況進行評判。筆者以工作所在地的《貴州省耕地破壞鑒定暫行辦法》對耕地破壞鑒定的方案編制技術路線和工作難點進行簡要的剝析。

一、耕地破壞鑒定目標對象

最新《貴州省耕地破壞鑒定暫行辦法》（黔自然資發〔2021〕1號）于2021年1月1日正式啟用。此辦法第五條規定，需要對違法占用耕地造成耕地破壞進行鑒定的，應當同時符合以下條件：

（1）當事人違法占用耕地用于建窯、建墳、建房、挖砂、采石、采礦、取土堆放固體廢棄物等非農建設的。

（2）違法占用的耕地中，基本農田面積達到5畝以上或者基本農田以外的耕地面積達到10畝以上（以上含本數）。

鑒定報告編制單位收到鑒定申請單位委托，即可開展目標地塊的破壞鑒定工作。鑒定申請單位是指對違法占用耕地行為立案查處以及接受司法機關具函組織開展鑒定工作，申請鑒定單位出具鑒定結論的自然資源主管部門或綜合行政執法部門。鑒定報告編制單位是指接受委托編制耕地破壞鑒定報告的省內土地勘測事業單位或具有省內乙級以上測繪資質的事業單位。

二、鑒定技術路線

耕地破壞鑒定工作，采用內外業結合的方式，其工作技術路線為：資料收集及設備準備—內業數據預處理—外業實地勘測調查—內業綜合分析—成果編制。

三、鑒定方法

（一）資料收集及設備準備階段

基礎資料收集：基礎資料的收集對鑒定工作尤為重要，資料缺失或選取數據年份不合均無法編制出正確完善的鑒定成果，基礎資料主要為土地利用現狀變更調查數據庫，遙感影像、耕地質量等別數據庫，土地利用總體規劃數據庫，地塊臨近的控制點。相關數據庫均為委托鑒定基期年批準使用的合規數據庫。

此外，還需收集目標地塊，省內乙級以上測繪資質單位出具的地塊界線成果。

鑒定設備準備：耕地破壞鑒定常用內業軟件設備主要為南方CASS、ArcGIS、MapGIS、Word、Excel等制圖辦公軟件。外業設備為GPS—RTK、手執GPS、可攝像無人機、土樣采集工具以及軟尺或卷尺等工具。

（二）內業數據預處理階段

基礎資料收集后，通過制圖軟件把各數據源資料統一轉換到2000國家大地坐標系，將變更調查數據庫、耕地質量數據庫等數據與該宗地界線疊加，明確破壞地塊涉及的耕地圖斑及類型，提取涉及耕地圖斑拐點坐標。

（三）外業實地勘測調查階段

按照勘測定界技術要求，通過獲取涉案地塊耕地圖斑拐點坐標，采用GPS—RTK技術架設測量設備，在委托方工作人員及破壞涉案方指界人的參與下，調查耕地現狀。并根據《土地利用現狀分類》標準對鑒定地塊涉及的耕地圖斑拐點坐標實地放線，核實鑒定地塊位置、范圍、耕作層厚度，初步判斷耕地是否被破壞、判斷耕地破壞后的土地類型、破壞方式及破壞程度。對地塊各破壞類型按要求遠景不低于1張、近景多角度不低于3張影像取證存檔備用。遠景照最益采用無人機正射投影影像，方便與破壞前變更影像進行對比。近景照應對鑒定地塊的耕作層情況，破壞類型，破壞程度清晰反映。

如調查地塊內違法占耕的當事人主動糾正違法行為并恢復耕地原狀，且鑒定申請單位提交書面證明材料，確認耕地種植條件恢復的地塊，鑒定單位需對地塊進行種植條件恢復情況調查，主要調查恢復地塊的有效土層厚度、耕作層厚度、作物種植情況，并采集恢復區土樣以備化驗，采樣標準宜按5畝/樣進行采集。如恢復區覆土為外部客土，采集土樣還需單獨標記，以便于對客土區土壤進行金屬等污染物含量檢測。

（四）內業綜合分析階段

采用制圖軟件，將外業實測鑒定地塊的破壞土地類型數據進行轉換處理，形成鑒定地塊實地測量成果圖；將鑒定地塊的破壞類型與鑒定基期年度變更調查數據庫、土地利用總體規劃數據庫、耕地質量等級數據庫以及破壞期歷年遙感影像比對，確定鑒定地塊耕地破壞的類型、面積、土地利用總體規劃用途管制類型、耕地質量等級及破壞前后影像變化等基本信息。

如涉案地塊有耕地恢復區，則需將復耕區土樣送交具有CMA資質的檢測機構進行土壤檢測，檢測土樣的PH值、有機質含量以及土壤質地，并以檢測結果對耕地恢復區進行耕地質量再評定，明確恢復后的耕地質量等級。如恢復區覆土為外部客土，還需檢測恢復區的鎘、汞、砷、鉛、鉻、銅、鎳、鋅含量，并根據《土壤環境質量農用地土壤污染風險管控標準》（試行）GB15618—2018中土壤污染篩選值進行核對，核對客土恢復區污染是否超標。復耕客土區相關元素檢測值不能超出土壤環境質量農用地土壤污染風險管控標準中對應風險篩選值，超出則達不到復耕要求，鑒定報告并對此進行充分說明。

（五）成果編制階段

完成外業調查后，將綜合分析數據成果匯總，編制鑒定地塊耕地破壞情況鑒定勘查報告及相關圖、表、影像等資料。

編制的圖件包含鑒定地塊破壞前1：1萬土地利用現狀圖、1：1萬土地總體規劃圖（包含用途管制類型）、破壞前耕地質量等別圖、鑒定地塊1：500鑒定界線圖。影像包括破壞前、中、后影像對比，各破壞單元破壞現狀影像照片，復耕區耕作層剖面照片等。

根據《貴州省耕地破壞鑒定暫行辦法》第六條，對于違法占用耕地，有下列情形之一的，屬于嚴重破壞耕地：

（1）在違法占用的耕地上修建建筑物或其他設施，致使耕地被硬化的；

（2）在耕地上取土、采石、采礦、堆放固體廢棄物等，造成耕地耕作層破壞，喪失種植條件的；

（3）其他嚴重破壞耕地的情形

除根據第六條屬于嚴重破壞耕地行為外，編制的耕地破壞鑒定報告還應體現鑒定地塊恢復區耕地數量、基本農田數量、耕地質量、規劃用途、復耕區土層厚度、復耕后耕地質量等級、客土區污染物達標等情況，便于鑒定申請單位查詢及研判。

四、難點及易錯點

（一）鑒定工作的難點

技術要求高，責任大：耕地破壞鑒定工作內數據處理與外業調繪缺一不可，涉及土地資源管理、測繪、數據庫處理及建設、航空遙感等專業，涉及面較廣，技術整合要求高。而且耕地破壞鑒定作為執法過程中的重要依據，要求鑒定報告編制單位工作嚴謹，技術過硬，《貴州省耕地破壞鑒定暫行辦法》第四條規定，鑒定報告編制單位必須是省內土地勘測事業單位或具有省內乙級以上測繪資質的事業單位。通過提高鑒定單位門檻以此來確保鑒定結果的可靠性。

破壞類型及破壞程度的判定：耕地破壞鑒定工作中，難點還在于耕地破壞的類型多樣，耕地破壞程度的界定，同一個涉案地塊、同一調查單元，可能會存在多種破壞現象，如棄土場往往伴隨建筑棄渣等，導致破壞類型判定難度大。違規建房、建墳等破壞區內的耕作層未破壞的，但栽植綠化苗木區的和臨時設施堆放區，是否造成耕地破壞，復耕區耕作層礫石含量等，均為工作面臨的難點。面對這些情況，現場調查要詳實，同時，建議以是否對土壤及耕作層造成破壞以及是否具備耕作條件進行判定。

外業勘查中的安全生產風險：同時，在鑒定外業過程中，棄土棄渣場往往存在一定的滑坡、崩塌、落石等地質災害風險，污染地塊存在易對人體造成危害的不明污染化學物質，外業人員在外業勘查取樣過程中，承擔一定的安全作業風險。在外業調查進場前一定要先制定安全生產方案，避免發生安全事故。

（二）鑒定工作的易錯點

耕地破壞鑒定工作的易錯點在于調查基期年的選取，耕地破壞往往是一個長期過程，部分耕地會存在逐步破壞，破壞起始年份與立案調查年份可能存在不一致情況。各種數據庫為定期更新，調查基期年的選取直接關系到鑒定數據庫的選取合規性及準確性。鑒定過程中，基期年選取需鑒定申請單位在委托書中明確。

耕地破壞鑒定工作還存在同一涉案地塊存在多個違法當事人的情況，各違法當事人的違法范圍、違法起止日期不同而使判定難度加大，導致違法責任劃分易錯。這要求現場調查時一定要相關責任人參與。

五、結語

耕地破壞情況鑒定是一項嚴謹的工作，作為各級自然資源主管部門或綜合執法部門對違法占用耕地查處的執法依據，在工作開展過程中，鑒定基期年的選取、鑒定基礎數據庫的合規性、勘測調繪準確度、破壞類型的判定、土樣的采集方式及化驗等，都對鑒定結論的準確性有巨大影響。各個環節一定要合規嚴謹，要遵循內業資料處理與外業調查相結合的工作方式，才能得到真實、嚴謹的鑒定報告。