新型城鎮化市場化投資模式的最新研究動態

李開秀

摘要：“集約、智能、綠色、低碳”的新型城鎮化建設，集資本的傾斜配置與技術進步于一體，面臨著大量的投資風險、巨額的流動性需求、以及由信息不對稱所引起的逆向選擇和道德風險。但當前，我國以政府主導的“土地資本化”為主的城鎮化投資模式面臨土地資源稀缺、房屋空置、農村凋敝、失地農民喪失發展權、地方政府債務風險堆積等一系列問題，遠不能達到新型城鎮化的要求。新型城鎮化建設迫切需要進行投資模式改革。因此，文章通過梳理城鎮化的市場化投資模式的產生背景與特質，為我國新型城鎮化投資模式市場化改革的理論研究與實踐活動提供參考。

關鍵詞：新型城鎮化 投資模式 市場化改革

中圖分類號：F292 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）07-039-03

在我國經濟增速下行壓力不斷加大的背景下，新型城鎮化建設既能引導消費需求倍增，又能促使投資需求加速，是提升城鎮化質量、促進農村供給側結構改革、實現經濟可持續增長的重要綜合平臺。自2013年中央經濟工作會議提出“積極穩妥推進新型城鎮化”、2014年國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》以來，政府積極推動新型城鎮化建設，在2016年2月6日國務院發布的《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中明確提出“創新投融資機制”，強調“深化政府和社會資本合作”、“強化金融支持”，以促進我國新型城鎮化的健康發展。本文通過整理城鎮化投資模式的相關研究，將新型城鎮化的投資模式分成三種：政府主導型、市場主導型、政府與市場共同主導型，認為后兩種市場化的投資模式是我國城鎮化投資模式的改革方向，再梳理每種模式的產生背景與特征，為我國新型城鎮化的投資模式市場化改革提供參考。

一、投資模式與新型城鎮化建設的關系

金融投資通過提供大量的資金與風險分散機制促進城鎮化發展。國外相關研究聚焦在城市化基礎設施供給的巨額流動性需求方面。該方面研究很多，如Andrews（1953，1954）利用美國和英國主要城市的數據，分析認為資本投入是對城鎮化最重要的影響因素；SmpheK（1993）發現在城市化進程中金融投資為美國鐵路交通建設提供了巨大資金，并支持其發展。在歐洲，各國的城鎮化帶動了城市交通設施的大力發展，城市金融系統通過提供巨額投資資金以促進城市交通發展，進而了推動城鎮化進程（Diaconis，1993；Demaaeis，1996；等）。Teranishi（1997）研究發現，金融投資通過提供融資資金以促使城市基礎設施與城市住房建設，可有效促進城市規模擴大；Kyung Hwan Kim（1997）指出，房地產與基礎設施的大量投資建設，對推進城鎮化建設具有重要作用。Cho等（2003）通過對城鎮化水平、土地使用制度與金融發展的相互影響程度構建選擇模式，以美國5個州為樣本進行研究，分析發現在城鎮化建設中，金融發展對土地的開發與應用具有正向影響；Chang（2004）發現城鎮化中金融體系為交通和水資源建設提供巨額資金。

國內學者關于投資與城鎮化的關系的研究一方面是對金融投資與城鎮化之間的因果關系進行檢驗（如陸銘等，2004；劉芳，2008；等），另一方面是探討金融投資對城鎮化的作用（如朱建芳，2008；范恒山等，2009；等）；還有不少學者關注金融發展對城鎮化中具體行業投資的資金支持作用，如基礎設施領域的金融投資支持作用（如錢家駿和毛立本，1981；樊綱，1990；王辰，1995；劉倫武，2003；梁欣然，2007；林毅夫，2012；等），認為通過投資促進相關領域的發展進而促進我國城鎮化的發展。但另一方面，金融投資模式的不適當也會導致城鎮化的發展滯后、質量水平低、城市病嚴重等，如國內許多學者（如唐啟國，2005；賈康，2011；巴曙松，2013；簡新華，2013；辜勝阻，2013；倪鵬飛等，2014；陳云松等，2015；等）認為我國現階段城鎮化發展的諸多問題與我國政府主導的以“土地資本化”為主的投資模式分不開。

可以看出，國外的研究結論并不完全適用我國，因為國外研究以資本過剩為背景，分析過剩資本流向城鎮化的積極作用，認為金融投資能促進房地產發展、推動土地開發與應用，但我國資本短缺，城鎮化的資金主要來源于“土地財政”，伴隨城鎮化進程的是土地資源的過度開發。

二、政府主導型投資模式

政府主導型投資模式認為城鎮化的投資模式應以政府為主要投資主體。該理論最早可追溯到Adam Smith（1776），他認為國家的重要義務之一就是承擔公共設施的建設與運營。20世紀30年代，Keynes（1929，1933）認為政府投資對私人資本具有擠出效應，公共設施和公共工程的投資應由政府承擔。這一主張迅速成為西方經濟學術界的主流觀點，如Pigou（1932）指出公共產品（如燈塔）的社會收益遠大于私人收益，就由政府投資建設燈塔這類公共產品；PaulRosenstein-Rodan（1943）指出，由于市場機制無法保障基礎設施等公共產品的積聚性與計劃性，該類產品就應由政府主導投資與建設；Samueslno（1954）以燈塔為例給出了公共品的經典定義，認為地方政府必須介入以擴大公共產品的生產與供給。但是，公共產品具有非排他性，所以邊際消費的機會成本為零，這會導致公共產品被濫用，因而追求利潤最大化的生產者將不愿提供公共產品，從而引發“公共事物悲劇”（Hardin，1968）。

國內學者何佰州（2006）認為，由于公共物品存在外部性，這為政府主導基礎設施的投資提供了理論依據。但因為我國是資本短缺的國家，政府主導型投資模式的缺點也非常明顯，主要體現在資金不足、效率低下與管理不當三方面。溫鐵軍（2012）分析指出，我國的城鎮化道路，需用政府的宏觀調控措施，來將投資尤其是公共投資（包括基礎建設投資）返還農村。當前我國政府主導的投資模式側重于基礎設施，導致新型城鎮化進展緩慢，主張引入民間資本（潘彬等，2015；吳俊培等，2016；等），建立多層次投融資體系，推動新型城鎮化投資模式的市場化改革。

從上面分析可以看出，新型城鎮化的許多產品如公共產品、環境保護等都具有外部性，政府主導模式的新型城鎮化進程中，不少企業搭便車，不注意保護環境等，致使我國環境改善壓力大。同時，由于我國政府主導的新型城鎮化在推進過程中側重于基礎設施，民間投資參與較少，在經濟增速下行壓力增大的背景下，參與產業發展的積極性不高。所以，本應三維度共同推進的新型城鎮化，卻只有公共產品（包括基礎設施）這一維度，另兩維度發展不足，這嚴重影響了新型城鎮化在“穩增長、促改革、調結構、惠民生”方面積極作用的發揮。因此，改革目前新型城鎮化的政府主導型的投資模式，建立市場化投資模式具有重要意義。

三、市場主導型投資模式

由于市場中的公共產品并非“純公共產品”并不多，如果運用排他技術能夠向該商品的消費者收費，就可以避免“公共事物悲劇”。因此就出現了市場主導型理論。該理論認為城鎮化的投資應以市場資本為主，形成了許多研究成果。奧爾森（1965）對公共品自愿供給進行了開創性研究，而伯格斯湯姆等（1986）分析發現不同財富水平的再分配對個人捐贈意愿的影響程度不同。許多研究發現民間資本在提供燈塔（科斯，1974）、教育（海伊等，1988）、法律與秩序（安德森等，1979）、基礎設施（貝托，1990）及其它公共品（考恩，1988；伍爾德里奇，1970）等方面進行投資都具有巨大潛能。世界銀行（1994，1998）指出發展中國家的基礎設施的投融資體制需要“向以市場為基礎的體制轉變”。

國內不少學者也主張市場主導型，如唐啟國（2005）認為城鎮化的投融資體制改革必須實現市場化；巴曙松（2010）主張中國的城鎮化投融資模式應改革為財政資金引導、市場資金參與的市場化投融資模式；李寶慶（2011）認為城市化建設的投融資體系必將經歷市場化的過程。辜勝阻（2013）認為市場主導的城鎮化需要激活民間投資，倪鵬飛等（2014）提出“政府引導、市場決定、企業組織、社會參與、居民自主”的新型城鎮化推進模式，吳俊培等（2016）等認為以政府投資作為引導，大力激活民間投資活力，優化投資結構。

從國內相關研究可以看出，當前已形成了建立市場主導型投資模式的一致觀點，但由于我國當前仍是政府主導型投資模式（吳俊培等，2016；等），盡管國外市場主導型投資模式的研究結論具有一定借鑒價值，國內倪鵬飛等（2014）等學者提出了市場化投資模式的分析框架，但對具有中國特色的新型城鎮化的市場主導型投資模式的具體形式以及如何建成、如何保障等相關問題仍需從理論到實踐開展進一步探索。

四、政府與市場共同主導型投資模式

進入21世紀，部分國外學者主張在城鎮化中實行政府與市場共同主導的投資模式，具體采用誰主導根據項目性質決定。萊米·普魯霍梅等（2001）從項目區分的角度進行分析，指出城鎮化投資可區分為可收費項目和不可收費項目，可收費項目的投資主體可是由公用公司或政府，資金來源為公用公司的留存收益、股東、借款或公債、稅收等，不可收費項目的投資主體是政府，資金來源為稅收、貸款或公債。Mats Andemon等（2001）研究認為，城鎮化的融資來源有用戶收費、征收財產稅與租金、銀行貸款、公債與財政轉移支付五種。RoyBatal等（2001）研究了地方政府為公共服務提供融資的問題，認為融資渠道的選擇取決于服務特質，對具有社會效益的公共服務，可通過稅收提供融資。Gibb等（2007）認為公私合營模式可以使小城鎮獲得生機。Leruth（2009）研究了公私合營模式在基礎設施建設中的風險分擔原理，提出通過建立代理機構，使政府與私人的合作系統化，以降低雙方風險。

國內學者如楊志勇（2011）認為城鎮化投資方式應該多樣化，可以由政府主導，借助社會力量，發揮民間資本在改善基礎設施與公共服務中的積極作用，以緩解流動性壓力。馬慶斌（2012）認為，經過多年市場化改革，我國城鎮化的投資模式由政府計劃控制逐步轉變為財政資金引導、市場資金介入的模式，逐步形成投資主體多層次的格局。劉尚希（2012）認為，在城鎮化進程中正確處理政府與市場十分重要，在推進城鎮化建設中，市場機制的引入能提高城鎮化建設的質量和效率。

在新型城鎮化基礎設施建設方面，從中央到地方都積極推廣公私合營（PPP）模式，而關于PPP模式助力新型城鎮化建設的研究也較多。由于產能過剩擠壓利潤空間，民間固定資產投資開始放緩。因此，我國新型城鎮化投資模式的市場化改革仍任重道遠。

五、簡評與建議

總體來看，盡管國際上城鎮化的投資模式經歷了由政府主導到市場主導再到政府與市場主導的發展歷程，，但在我國的城鎮化中，對城鎮化投資模式的研究特別是新型城鎮化的投資模式研究仍較少，對我國目前城鎮化的投資模式的市場化改革方向形成了一致看法，但對未來到底要向哪種市場化模式轉型仍有爭議，具有中國特色的市場化投資模式的具體形式以及如何建立起市場化模式等問題仍需研究。且國內關于我國新型城鎮化投資模式的研究以定性分析為主，定量分析或案例分析較少。

我國的新型城鎮化是根據我國國情所提出的走“集約、智能、綠色、低碳”的城鎮化道路，國際上可借鑒的經驗比較少，對于新型城鎮化的投資模式，目前研究仍處于早期階段，因此，本文認為，今后對新型城鎮化的市場化投資模式的研究應側重于以下幾個方面：首先，國際上城鎮化投資模式的研究是以資本過剩為背景，我國當前的特征仍是資本短缺，關于城鎮化的投資模式改革必須立足于中國民間資本的特征與我國國情來開展；其次，當前關于市場化改革中，多是建議引入民間資本，由于我國仍是發展中國家，盡管經濟發展速度有所下降，但在全球仍具有比較優勢，在市場化改革研究中可增加將境外資本投向新型城鎮化建設方面的研究；第三，增加關于我國市場化具體投資模式的研究，選擇適合我國的市場化投資模式，同時，具體市場化模式如何建設、風險如何分擔、效率與監管等是需要深入分析的核心內容與難點問題。