廣西北部灣經濟區政府合作治理模式探究

摘 要：區域政府合作和整體性治理在協作與整合理念上的契合，使得政府合作整體性治理模式成為區域一體化發展的利器，廣西北部灣經濟區一體化發展進程也不外如是。在對廣西北部灣經濟區政府合作歷史沿革和現狀進行分析的基礎上，發現其不足和原因之所在，進而有針對性地提出政府合作整體性治理模式是廣西北部灣經濟區長遠可持續發展的有效模式。

關鍵詞：政府合作；整體性治理；廣西北部灣經濟區

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）07-0171-03

一、廣西北部灣經濟區政府合作沿革及現狀

自2006年成立廣西北部灣經濟區以來，區域一體化進程穩步推進，區域發展取得可喜可賀的成績。每一個經濟區域的快速發展都離不開政府的努力，廣西北部灣經濟區的發展也是離不開政府的努力建設，政府在經濟區的利益、矛盾、基礎設施、產業布局、文化交流等的建設中都扮演者非常重要的角色，為北部灣經濟區域一體化鋪橋搭路，使經濟區形成了良好的發展氛圍。

（一）組織制度建設

2006年3月22日，北部灣經濟區規劃建設委員會正式成立（以下簡稱“管委會”），并設立管委會辦公室（以下簡稱“灣辦”），同時下轄的南寧、北海、欽州、防城港四市也相繼成立灣辦的分屬機構。灣辦的主要職能是統籌規劃北部灣經濟區的社會經濟發展，并以此為前提協調各市政府工作。2010年1月24日自治區第十一屆人民代表大會委員會第十三次會議通過《廣西北部灣經濟區條例》（以下簡稱“條例”），2010年3月1日起實施。《條例》共30條規定，就北部灣經濟區的功能定位、管理體制、產業布局、區域金融服務體系建設、鼓勵發展創新的相關規定等問題進行了制度層面的解答，并提出下放行政審批權限，靈活把握政策的制定和實施，提高行政效率。

（二）公共基礎交通設施建設

廣西省是我國五個少數民族自治區之一，是中國唯一一個沿海自治區，它南面是北部灣，面向東南亞，西南毗鄰越南，東面毗鄰粵港澳，背面連著大西南，地理環境十分優越，但由于廣西山地多平原少，公共基礎交通設施建設的難度就有所增大，這也給當地的政府帶來了難題，有難題就有挑戰，有挑戰就有動力。基于此，當地政府在近年來加大交通設施建設，廣西雖然是沿海自治區，但出海道路并非暢通，所以政府就努力疏通海上通道，使廣西海上交通暢通無阻，從而帶動一部分經濟的發展。除此之外，廣西與周圍省份如云、貴、湘、粵等省份的公路也已經疏通，隨著渝湛高速的開通、西南出海公路的建成，北部灣港口群和西南公路網構成一個綜合的交通體系。在北部灣區域內，“南北欽防”四市的高速公路網也修建完成，形成“1.5小時經濟圈”。現今交通工具多樣化，道路也是應運而生，北部灣交通建設除了公路網以外，鐵路的擴展也是必不可少的，在政府的努力建設下，廣西北部灣的鐵路也形成了一個密集的網，鐵路的運輸量多了好幾倍。航空方面政府也是加大了力度投資建設，又新建了兩個飛機場，港口也是著力規劃，讓海上的交通也是井井有條。總而言之，在廣西北部灣的公共基礎交通建設中，政府的努力必不可少，成果也是出乎意料的完美。

（三）產業布局

區域經濟的穩定發展并不是只靠一個地方的政府努力就能完成的，區域一體化的建設需要各個政府部門精誠合作，其中，產業布局是區域一體化的重要建設部分。《廣西北部灣經濟區發展規劃》就經濟區內的重點產業和重大項目布局以及保稅港區、出口加工區（含出口加工拓展物流保稅功能）、綜合保稅區、物流保稅中心等方面進行了明確，自治區政府也在原確定的八個重點產業園區的基礎上增加了一批重點產業園區。《廣西北部灣經濟區重點產業園區布局規劃》的編制，籌性規劃了北部灣經濟區內的產業布局，推動了產業集群化發展、園區集群化發展、園區產業多樣化向專業化的發展。

（四）文化建設

一個區域建設的完成不光是經濟的發展產業的建設，文化的統一也是重要的一部分，從秦始皇統一文字就可以看出建設一個一體化的經濟區域文化的改革和認同是相當重要的。北部灣經濟區的政府充分認識到了這一點，所以一直為文化融合發展做著努力。經濟的認同也是需要廣大人民群眾的支持和認同的，文化的融合和發展需要將文化去除糟粕吸收其精華，且在原有文化的基礎上創新，這樣將文化進行與時俱進的發展，如此加強經濟區的人民對經濟一體化的認同。

二、存在的問題及原因

（一）政府間合作力度不夠，合作面比較狹窄

雖然北部灣經濟區的政府一直努力推進區域的發展，并且設立灣辦，以此調節各市政府的工作，但是政府的合作力度卻不夠，彼此之間沒有協調得很好，在合作上還是很欠缺的，而且各個政府在合作面上也比較狹窄，經濟區域的建設并不是靠一個人的力量就可以完成的，是靠大家共同的努力才能做得更好的，毛主席說過：“人多力量大。”但這句話并不是說人數多了力量就大，而是人們團結起來力量大，所以各級政府要團結起來，加強彼此間的了解和合作，多加交流，并且帶動產業間的交流和合作，這樣使北部灣經濟區域建設得更加美好。

（二）缺乏完善的合作機制，合作流于形式

廣西北部灣經濟區內各市政府間的合作在利益協調、溝通交流、約束保障等方面都缺乏完善的合作機制。在經濟發展的道路上合作交流是非常重要的，因此有一個專門的合作機制是必不可少的，在北部灣經濟區還沒有成立一個正式的協調利益組織機構，而區域利益的分配主要還是地方政府之間的會議協調和廣西自治區政府的干預，這種方式無法適應長期的利益分配，很容易出現矛盾影響發展。北部灣的溝通交流主要是依賴于灣辦以及“廣西北部灣發展論壇”這種近似聯誼的會議性溝通，這些溝通方式是無法滿足正在建設發展的經濟區域的交流的。在約束保障上，到目前為止，北部灣經濟區還沒有形成完善的制度保障，這對經濟區的發展是非常不利的，所以建立完善的合作機制勢在必行。

（三）重外部合作，內部激勵缺位

外部的合作非常重要，加強與外界的交流才能明確發展的方向，但是方向確定了，發展還是需要內部的力量的，所以在外部的合作交流整合妥當之后，對內部的激勵和調整也是有必要的。目前，北部灣經濟區的政府之間的合作還是靠上級政府的行政指令下以及經濟區域一體化行政要求下被動接受的一系列非自主的合作形式，這樣無法將潛力發揮到最大而達到利益最大化，只有各級政府不遺余力地合作，內部人員積極努力地完成任務，才會使北部灣經濟區的發展蒸蒸日上。

（四）全局觀念薄弱，難以統籌長遠規劃

廣西的北部灣經濟區是一個整體的概念，在計劃經濟區的發展時，首先應該做到的就是統籌發展，有一個大的建設藍圖，在根據總體的建設藍圖發展其中的細節，經濟區的各級政府應該以全局為重，在整體方向不變的前提下發展自己的特色，不能不管不顧地發展自身的經濟和特色而忘了整體的方向從而偏離了目標，廣西北部灣的政府領導人應該統籌全局將眼光放長遠，不能將自己定位為井底之蛙，而應該掌握好手中的方向盤，總管整體藍圖，指揮各級政府人員沿著正確的方向努力。各級人民政府也要加強全局觀念，放遠發展的眼光，為廣西北部灣經濟區的長遠發展做出努力。

三、廣西北部灣經濟區政府合作整體性治理模式發展分析

（一）政府合作整體性治理模式的內涵

學界一致認為，整體性治理模式是在對新公共管理存在的問題反思的基礎上提出的一種公共管理的新路徑，其主要針對新公共管理所帶來的碎片化、分散化等問題，倡導以協調、整合、整體性運作的手段來解決區域公共管理中存在的轉嫁、項目沖突、重復、各自為政、公眾困惑等現實問題。在沒有實現完全意義上區域“小政府、大社會”的當下，區域內地方政府合作是區域公共管理健康運轉的唯一有效途徑，而以整體治理模式為治理手段則更是區域公共管理的最佳選擇。

政府合作整體性治理模式的內涵在于有效地把整體性智力的思想融入到政府合作的現實中，建設經濟區是將幾個不同的地區建設成一個繁榮的經濟區，所以整體性的管理模式是經濟區并行的管理模式，整體性最后治理模式在合作、協調、整合的基礎上更加系統地提出了跨域組織便捷，重新整合各種資源，以整體性、協同的決策方式及采用縣級的數字化信息技術來推進政府部門的整體運轉，有效地實現目標。當然，整體性的治理還是一個沒有完善的、正在成長的概念，但在政府一步步地實踐探索中，它的內涵還將會賦予行的內涵，而現階段，政府部門整體性治理的主要思想在于重新整合，重新整合不僅需要政府的政策權力，還需要各級政府間橫向的合作，政府整體性治理模式不光是在發展的策劃書上寫寫就完事的治理模式，它需要各方的努力和推廣，整體性治理是原有治理模式的創新，它需要實踐的磨礪才能更加完美更加有效，政府的管理不能只是拘泥于紙上談兵，社會上的事將非常重要，政府的領導人應該統籌整體性的發展，帶領政府人員在實踐中摸索總結，并探索出正確的道路，賦予政府合作整體性治理模式新的內涵。

（二）廣西北部灣經濟區政府合作治理模式的發展

經濟區成立之初，區域公共管理主導治理機制都依靠自治區政府部門以及經濟區內各市政府主體聯手行政推動而實現。在這種治理機制下，廣西北部灣經濟區政府合作主要采取跨區域高層領導會議、聯席會或溝通會的形式去實現，此合作形式的聯誼性、象征性意義遠大于其解決實際問題的實用性。在這種合作的基礎上，后又成立了相對具有針對性的政府合作的協調組織機構，并由自治區副主席兼任管委會主任，在各市設立其分支機構。但在實際操作中，這些松散的組織機構缺乏行政權威，難以起到應有的作用。經過幾年的發展經濟區也取得了一定的發展。經濟區域取得的發展離不開政府的合作努力。一個經濟區想要發展起來首先需要有發達的交通，而北部灣政府大力發展水陸空的交通委經濟區為快速發展做出了不可磨滅的貢獻，經濟區的發達交通體系不僅使經濟區域外界的聯系與合作加強，經濟區的“1.5小時經濟區”也使經濟區整體化更加明顯，對于北部灣經濟區整體行的治理提供了方便的交通，經濟區的發展不僅使廣西北部灣經濟區的經濟發展迅猛，經濟區的環境也得到了改善，再也不是以前的臟亂差了，而是整齊的街道，優美的環境。

（三）整體性治理模式是廣西北部灣經濟區政府合作的現實需要

在政府決定成立經濟開發區的時候，整體性的發展就是經濟區的大方向，政府計劃北部灣的發展就是將散亂的地區整合成一個整體，將區域的經濟、資源、政治都統一成一個整體，從而更加方便管理，區域的統一使經濟一體化，資源得以重新合理分配，交通建設得更加便捷暢通。經濟區域的建設是國家可以集中力量發展一個區域，政府不僅省時、省力，而且達到的效果也是更好，所以經濟開發區的建設是發展中可行的方案。在廣西北部灣經濟區的建設中，整體性治理模式是政府合作的需要，只有經北部灣經濟區進行整體性的治理，才能更加合理地分配資源哪里需要什么，哪里需要治理，哪里需要投入才會被分得更加清晰。在清晰地明確了發展的方向之后，北部灣經濟區的建設才會事半功倍效率更高，經濟基礎決定上層建筑，只有發展好了經濟才能向著更加美好的方向邁進，而整體性治理模式會使經濟區的治理和發展更進一步，這正是廣西北部灣經濟區的需要。

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[責任編輯 王曉燕]