我國養老服務設施用地政策的完善和落實研究

秦嶺

摘 要 完善和落實養老服務設施用地政策是解決養老服務設施用地難問題的關鍵。研究顯示：我國養老服務設施用地利用中存在供不應求、緊缺與浪費并存、供地方式與用地屬性不符、批后監管不力等問題。應從多方增加養老服務設施用地供應、實行差別化供地政策、科學規劃養老服務設施用地、完善相關政策法規體系、加強養老服務設施用地監管等方面，進一步完善和落實養老服務設施用地政策，促進養老事業和養老產業健康發展。

關鍵詞 老齡化社會；養老服務設施用地；供地政策

[中圖分類號]F293.2 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）07-0052-04

一、引 言

自2011年起，我國老齡化程度不斷加劇，至2015年底我國60歲及以上老年人口占總人口的比例已達到16.15%，而養老床位總數僅占全國老年人口的3%，[1]該比例的國際標準通常為4%～5%，發達國家為5%～7%，[2]可見，我國養老服務設施缺口很大。預計2050年我國老年人口比例將達36.5%，[3]養老問題面臨巨大挑戰。

2010年起，國務院辦公廳和有關部委密集推出養老服務支持政策，各路資本競相進入養老領域，使得養老服務設施用地供不應求，養老問題已成為我國當前和今后相當長時期需要解決的主要社會問題之一，而完善和落實養老服務設施用地政策，解決其用地難問題是妥善解決養老問題的關鍵。目前，國內有關養老服務設施用地的研究主要集中在對其相關政策的分析和解讀上，如養老用地免費的關鍵是非營利性；[4]養老服務設施用地登記為醫衛慈善用地，出讓最高年限50年；[5]警惕開發商以養老地產之名圈地炒樓等，[6]對服務設施用地政策如何完善和落實研究得很少。本文在對我國現階段養老服務設施用地性質、政策和利用中存在的問題進行深入分析的基礎上，提出了進一步完善和落實養老服務設施用地政策的建議，以期對促進我國養老產業健康發展有所裨益。

二、養老服務設施用地的界定

1. 養老事業、養老產業和養老服務業

養老事業是國家和社會為老年人提供的救濟性、福利性、公益性的養老設施、機構和服務體系，如敬老院和老年福利院，在我國其所需養老服務設施用地一般無償使用國有土地。

養老產業側重于產業經濟營利性，是向老年人提供多樣化商品和服務的營利性行為，在我國養老產業所需養老服務設施用地一般有償使用。養老服務業是養老產業的一個分支。

2.養老服務設施用地

養老服務設施用地是專門為老年人提供生活照料、康復護理、托管等服務的房屋和場地設施占用土地。[7]按其使用目的，養老服務設施用地可分非營利性和營利性兩種。非營利性養老設施用地是福利性質的，一般使用劃撥的國有建設用地。除個別高端養老項目具有高盈利性外，營利性養老服務設施用地具有收益低、投資量大、投資回收期長的特點，除非政府給予一定的優惠政策，其高風險、低收益的用地屬性很難吸引社會資金進入。

三、我國養老服務設施用地存在問題分析

1.老齡化趨勢加劇，用地供求矛盾凸顯

根據聯合國定義，當一個國家或地區60歲及以上人口占總人口比例達到10%以上，一般就認為該國家或地區進入老齡化社會。截止2015年末中國老年人口已達到2.22億，養老床位總數約669.8萬張，每千名老人擁有床位數為30.2張，與發達國家千人指標50～70張尚有很大差距，遠不能滿足養老需求。近5年我國老年人口情況詳見表1。

考慮國家人口計生委2003年進行的“2001～2050年全國總人口變動情況預測”結果及其現實誤差，在此假定2050年人口數與2015年持平，而據預測2050年老年人口比例將達到36.5%，[3]按照發達國家每千名老人床位數最低指標50張床位計算，2015至2050年的35年間，需增加床位數約1 402萬張（（36.5%-16.1%）*137 462*5%），按照每張床位需用地30平方米計算，大概需要增加約4.2萬公頃土地的供給。目前，在我國經濟社會快速發展的大背景下，各地國有建設用地供給的總體形勢是供不應求，收益高、盈利性強的產業用地落地尚且困難，如沒有專門的政策支持，公益性強、盈利性弱、投資回收期長的養老服務設施用地供應將更加緊張。

2.資源緊缺與浪費并存

一方面，一些地處城區、基礎設施和公共服務設施比較完善的養老服務機構，由于用地限制缺乏擴建或改建的空間，床位少、空間小、入住需排隊，遠遠不能滿足養老需求；另一方面，許多遠離市區的養老項目不同程度地出現入住率低、效益低等問題。[8]

造成養老設施入住率低的主要原因是：①供給結構和需求結構不匹配。高端養老服務設施多、收費高，有實際入住需求的老人大多住不起；②配套設施不完善。由于缺乏規劃保障和用地保障，以及城區土地供給的限制，新建養老服務設施用地大多選址遠離市區的區域，生活便利性比較差，[9]老人住得起但不愿去住。

3.供地方式與用地屬性不符

養老服務設施用地具有投資量大、營利能力較低、投資回收期長的用地特點，然而按照目前的供地政策，營利性養老服務設施用地一般采用拍賣和掛牌方式出讓，推高了地價。如2014年4月10日深圳市出讓給前海人壽的一宗養老服務設施用地，溢價高達484%，樓面地價高達14 815元/m2，如此高地價只能發展高端養老物業。

盡管政府和民營的非營利性養老服務設施用地均可使用劃撥國有建設用地和集體建設用地，滿足低收入、困難老人需求，但劃撥用地數量很少，遠不能滿足養老需求；集體建設用地數量雖大，但由于目前集體建設用地流轉在國家層面不合法，無法申請抵押貸款，風險高。

因此，目前的供地方式一方面造成高端養老項目入住率低，企業經營困難甚至退出的狀況，如2014年中海養老遭遇“滑鐵盧”、凱健國際項目黯然收場；另一方面造成低收入階層養老用地不足和中等收入階層養老服務設施用地缺失并存的局面。

4.批后監管不力

面對政府養老服務設施用地優惠政策和巨大的利益誘惑，有些房地產商在低價得來的養老服務設施用地上僅建設少量養老建筑，主要開發為商品房出售謀取暴利。養老地產業是從房地產業中細分出來的一個新興行業，目前尚無統一的建設標準可依，有的企業宣稱要做養老項目，但圈了地之后建設的仍然是商品房。2013年國土資源部針對30多個養老項目用地情況的調查顯示，個別養老用地具有偏離養老產業的傾向。[10]養老服務設施用地的批后監管標準和監管程序亟須規范。

四、我國現行養老服務設施用地政策分析

1.國家層面的養老用地政策分析

目前與養老服務設施用地相關的一些規定大多分散在一些部門規章之中，[11]如《社會養老服務體系建設規劃（2011～2015）》、《關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》 等。各部委分別發布的這些部門規章對養老服務設施用地的規范具有重復、片面、宏觀和分散的特點，看起來相關規定似乎不少，但實際上所規定的內容是相互重復的，僅對養老服務設施用地應符合規劃、非營利性用地可劃撥、營利性用地有償使用等個別方面做了極其粗略的規定，不具有可操作性。 專門針對養老服務設施用地的政策只有國土資源部2014年4月17日發布的《養老服務設施用地指導意見》。這份部門政策性文件從養老服務設施用地范圍和土地用途、供地計劃編制、分類供應和管理、監督管理等方面對養老服務設施用地進行了規范，但仍存在供地方式與用地屬性不符、監管規定不完善、法律層級低等問題，[12]且與之相關的配套政策也不完善。總體上看，我國統一、規范的養老服務設施用地制度及其配套政策體系尚未形成。

2.地方性養老服務設施用地政策分析

針對人口老齡化的社會現實，各地方政府根據國家相關政策和本地實際出臺了相關的地方政策或法規。2014年12月23日我國第一部促進養老服務發展的地方性法規——《天津市養老服務促進條例》發布，標志著我國養老服務地方性規范從政策向法規轉變。此后，《北京居家養老服務條例》、《浙江省社會養老服務促進條例》等相繼發布。

縱觀天津、北京和浙江三地法規，盡管表述方式不一，但對養老服務設施用地都做了如下相似的規定：①納入規劃優先保障；②分區分級規劃、設置養老服務設施；③鼓勵利用閑置的企業廠房、校舍、商業設施等場所和設施；④非營利性的可劃撥供地或使用集體土地（北京市還規定可利用農家院）；⑤未經法定程序不得改變用途（北京還規定擅自改變用途最高罰100萬）；⑥對符合有關規定的社會力量投資興辦養老機構或者其他養老服務設施，給予補貼和優惠。

通過國家層面和地方層面的政策與法規對比可見，不論是國家層面還是地方層面，都對養老服務設施用地問題給予了高度重視，從宏觀上對養老服務設施用地進行了原則性規定，地方層面的法規主要是對國家層面不同部門發布的有關政策進行了綜合，尚缺乏深入的、細化的、可操作性強的規范和標準，難以滿足養老服務設施用地問題解決與政策法規落實的需要。

五、我國養老服務設施用地政策的完善和落實建議

綜上所述，近年來我國國家層面和地方層面宏觀的養老服務設施用地相關政策密集出臺，但由于微觀性的可操作性標準缺失、供地方式與養老服務設施用地屬性不符、批后監管不力等問題，相關政策尚未得到有效落實，相關政策能否進一步完善并落到實處成為解決當前養老服務設施用地問題的關鍵。

1.多方增加養老服務設施用地供應，切實落實差別化供地政策

針對養老服務設施用地供不應求的狀況，制定細化的差別化政策多方增加供應：

（1）經營性高端養老服務設施的服務對象是經濟實力雄厚的高收入人群，項目自身盈利能力強，其土地應采用拍賣和掛牌方式在商服用地、住宅用地中供應，而不應該像目前這樣把政策允許使用的公共管理與公共服務用地中的醫衛慈善用地的出讓價格推得與周邊商服、住宅用地地價相差無幾，甚至比它們更高，使得養老服務設施用地出讓的最高限價形同虛設。這樣在不增加高端養老服務設施用地成本的情況下，可增加該類土地供應、避免其強大支付能力把養老服務設施用地的地價推得過高。

（2）對于尚無明確用途的國有公益性用地，可調整為養老服務設施用地并納入年度土地供應計劃。

（3）非營利性養老機構可使用劃撥養老服務設施用地，營利性養老機構應按照“租賃方式為主、先租后讓為輔、出讓方式備選”的原則確定供地方式，出讓方式應選擇“限地價、定配套”的招標方式，不宜采用拍賣和掛牌方式，以降低企業的經營成本和經營風險。有限的養老服務設施用地指標優先用于滿足中低收入養老需求，實現高中低收入群體養老設施均衡發展。

（4）制定切實可行的鼓勵通過現有城鄉建設用地集約利用增加養老設施供給的政策，如：在已建成小區增加非營利性養老設施的可給予免增地價款的優惠；增加營利性養老設施的給予減免一部分應補交地價款的優惠；企事業單位、村集體或個人對現有空閑、低效用地和用房等進行改造，興辦養老服務機構或提供養老服務的，在土地、稅收等方面給予優惠。

（5）目前的政策下只有農民自身、非營利性養老機構方可使用農村集體土地，應實行營利性養老機構也可使用集體土地的政策，制定《集體建設用地用于建設養老設施的管理辦法》，對土地供應、使用、收益分配、監管等環節進行規范。

2.科學規劃養老服務設施用地，完善相關政策體系并嚴格執行

養老服務設施用地供應和養老事業發展是一項系統的工程，需要建立和完善相關標準和政策配套體系。如需要建立養老服務設施的用地規劃標準、建設質量標準等，以保證養老服務設施科學規劃和建設有法可依；需要建立存量城鎮建設用地和農村集體建設用地用于養老的管理辦法，引導存量建設用地增加養老服務設施用地供給；需要探索和建立適合養老服務業收益低、風險大、回收期長特點的供地方式，以及建設補貼、運營補貼、價格優惠、稅收優惠、人才培訓補貼等相關優惠政策，降低企業經營成本和經營風險。如嚴格執行《養老機構設立許可辦法》，仔細甄別養老地產與養老機構，嚴把準入關；在現有《養老機構管理辦法》基礎上，編制出臺《養老機構分級分類規范》、《養老機構服務規范》等細則并嚴格執行，確保養老機構嚴格按審批用途使用養老服務設施用地、按服務規范要求提供養老服務、按規定享受相關優惠政策，把有限的養老設施用地和優惠政策真正用到實處。

3.明確部門責任，加強用地監管

針對目前存在的養老服務設施達不到標準、養老服務機構騙取養老政策補貼和優惠、一些房地產商以開發養老項目名義謀取暴利等問題，應加強民政、工商、計劃、建設、國土、稅務等部門之間的合作和信息共享，明確相關部門責任，共同加強對養老服務設施用地和養老服務業監管。如標準化主管部門會同相關部門建立健全機構養老服務、居家養老服務等社會養老服務標準體系。民政部門負責養老機構的準入、分類分級評估和管理，其他有關部門依據分工實施監督；國土和建設部門負責審核養老服務設施項目是否符合城鄉規劃和土地利用總體規劃、是否按規劃用途和約定期限建設、養老設施是否達到有關標準等，并對偏差和違規行為進行處理。審計部門按照有關規定審計政府投資或者接受政府補助或補貼養老機構的資金使用情況和財務狀況，并依法向社會公布審計結果，接受社會監督。

六、結 論

雖然養老服務設施用地問題在國家和地方政策層面均已逐漸引起重視，但養老服務設施用地仍存在供不應求、緊缺與浪費并存、供地方式與用地屬性不符、批后監管不力等問題。應從多方增加養老服務設施用地供應、實行差別化供地政策、科學規劃養老服務設施用地、完善相關政策法規體系、加強用地監管等方面完善和落實養老服務設施用地政策，促進養老事業和產業健康發展。

我國養老事業和養老產業的發展均處于起步階段，養老服務設施的用地定額、建設標準、規劃管理、政策法規體系等均有待建立、完善和落實。亟須國土部門與政府其他有關部門、相關領域專家學者、企業及社會公眾通力協作，切實解決養老服務設施用地問題，為日益增長的養老事業和產業發展需求提供用地空間。

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Abstract：Improving and implementing land policies on endowment service facilities is critical in solving the land problems of endowment service facilities in China. Research shows that： problems，as insufficient land supply，wastes in land utilizing，inappropriate land utilizing property，still exist. Therefore，the land supply of endowment service facilities should be increased from various aspects； differentiated land policies should be implemented； scientifically plan the land utilizing of endowment service facilities；improving related policy and regulation systems and reinforce the supervision on the land utilizing of endowment service facilities，thus to promote the healthy development of the pension cause and the pension industry.

Key words：aging society；endowment service facilities land；land supply policies

（責任編輯：張丹郁）