城市規劃中的公眾參與

肖春

【摘 要】針對“新建住宅要推廣街區制”輿情事件， 本文通過剖析事件中的城市規劃中的公眾參與現狀，獲取對當前城市規劃公眾參與的問題的反思，進而提出城市規劃中公眾參與的方法，培養公眾參與意識，推進城市規劃的公眾參與，提升城市規劃政策的科學性。

【關鍵詞】城市規劃；公眾參與；街區制

在我國城市化的快速推進的過程中，城市不斷擴張與城市資源的稀缺性之間存在的矛盾日益凸顯，隨之導致多元利益主體之間的矛盾不斷增長，城市規劃的公共性時常發生偏離。在不動搖城市規劃公共性的價值目標下，城市規劃作為一項公共政策，其制定必須突破政府傳統的單一的、封閉的城市規劃發展模式，同時保障與城市規劃關系密切的主體的利益，在此情況下，公民參與城市規劃的需求呼之欲出。

一、公民參與理論以及我國的公民參與

公眾參與，也可稱為公共參與，主要是從參與的事務范圍，公眾參與所強調的是事務的公共性，如果某個事務屬于公共事務，那么公眾就可以參與到對該事務的觀點表達、討論、評價、協商等活動之中。i公眾參與起源于美國、加拿大，最初是為了穩定民心，保持社會安定，而后上升至城市規劃的制定、管理的民主化。我國城市規劃中的公眾參與，則是從20世紀90年代起，不斷演變發展。1990年，《中華人民共和國城市規劃法》實施，注明公眾有遵守規劃的義務和檢舉違章的權利；1991年建設部頒布《城市規劃編制辦法》，指出規劃的編制應廣泛征求有關部門和當地居民的意見；2008年，《華人民共和國城鄉規劃法》明確規定了城市規劃作為公共政策的功能，把公眾參與列入了規劃的法定過程中。由此，公眾參與成為城市規劃過程中制度化的進行利益協調的手段。

二、“新建住宅要推廣街區制”輿情事件

2016年2月，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》以“新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區”、“已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開”為主的一系列“拆除小區圍墻”意見出臺，意圖進一步加強城市規劃的建設，這一政策迅速引起公眾的熱議。據人民網輿情監測室后臺數據顯示，自2月21日至24日，關于封閉小區拆墻的網頁新聞有13849條，微信1598條，論壇文章3028篇，博客920篇。從總體報道量來看，網頁新聞成了報道的主力軍。同時，新浪新聞調查顯示，七成多的網友對“門打開”持反對意見，其中對街區制的討論大致分為兩類，一類涉及城市規劃涉及到利益的分配。即在“拆除小區圍墻”中，政府、開放商、居民等主體存在著利益博弈。政府擬通過小區圍墻的拆除來打通城市的“毛細血管”，治理日益加重的城市病。但是拆除圍墻卻容易導致開放商增加的設計以及管理費用，同時小區圍墻的拆除也容易使得小區公眾的安全問題無法遭到充足的保障。另一類則涉及對政府單一主導城市規劃的不滿。大多網友表示與公眾生活密切相關的政策不建立在足夠的調研以及群眾意見上就施行，與公共政策的本質背道而馳。中國政法大學教授王衛國也認為，“政府的出發點是好的，但推行時應尊重大家意愿和需求。此外，完全打開也涉及安全和民眾觀念等問題，政府不能強行推行，要尊重《物權法》。”從王教授的觀點來看，在依法治國的背景下，要打開已建成小區需要充分尊重業主以及民眾的權利，在充分協商的背景之下，才能逐步打開。

在這場激烈的討論之后，不管最終小區圍墻“拆”或“不拆”，公眾如此積極參與到城市規劃中已然是城市規劃成功的第一步。

三、從“新建住宅要推廣街區制”輿情事件看公眾參與

（一）我國城市規劃公眾參與的現狀

從該輿情事件的發酵中，可從側面探討該事件中城市規劃公民參與呈現的現狀：

1、政府主導城市規劃，公眾參與流于形式

自20世紀90年代開始，政府開始逐漸以立法形式將城市規劃單一管理模式向多中心治理模式轉變，但公眾參與度往往不強。而政府具有自利性，受效率至上觀念的驅使，政府往往希冀通過建構公共部門來維護健康的社會公共生活，容易忽略公民參與。例如，案例中“新建住宅要推廣街區制”的出臺并不建立在廣泛的收集群眾意見的基礎上，例如《城鄉規劃法》規定了城市規劃須有公民參與，但對于公民參與與否、是否會對規劃的效力產生影響卻沒有強制性規定，因而給各級城市政府留下了極大的自由裁量空間。一旦城市政府采取消極的態度應付公民參與，那么城市規劃中的公民參與則不具備實際意義，流于形式，往往形成政府主導性規劃的現象。

2、公眾參與意識增強，呈現多元化趨勢

由“新建住宅要推廣街區制”輿情事件可見，當前公民對于城市的規劃已不滿足于事后參與，被動地接受，而逐漸產生意識和熱情，積極參與到包括城市規劃在內的各種公共事務中，對與自己切實相關的事情發表意見，影響公共部門的決策制定。

3、公眾參與信息失衡，參與方式單一

由“新建住宅要推廣街區制”輿情事件可見，在城市規劃過程中，公眾獲取信息的多少主要取決于政府有關信息的公開。雖說近年來，出現了聽證制、電子政府等多種參與制度和方式，擴展了公眾參與城市規劃的方式，但公眾獲取信息的形式仍是被動的，一旦政府不公開信息或者信息延遲公開，就會導致公眾參與流于形式，無法具備具體的效能。

（二）對我國城市規劃公眾參與的反思

“新建住宅要推廣街區制”輿情事件的發展顯示，我國城市規劃中的公眾參與還處于不成熟階段，但發展趨勢值得期待。而同時，也給今后我國公眾參與城市規劃的發展提供了警示：

1.政府轉變執政觀念，提升規劃的公共性意識

城市規劃由以往的封閉性模式轉變為開放性模式，由以往單純的政府行為轉變為有公眾參與的公共行為，要求政府自身的角色進行重新定位，轉變陳舊的執政觀念。政府應該是代表普通公眾的權力，應該要為滿足公眾的需求而提供多樣化、個性化的公共服務。要以往“管理”社會、公眾的陳舊觀念，樹立起“服務”社會、公眾的理念，在此基礎上，以積極推進政府職能的轉變。我國的城市規劃還處于一種理性建構階段，“注重城市內部的物質空間構造，注重城市諸要素之間的系統關聯，而忽視作為城市主體的居民的利益需求和意志表達，忽視了不同利益主體之間的利益博弈與意見交流。” ii

2.促使公眾盡早參與，制定規劃的科學性決策

在現實生活中，政府總是總在城市總體規劃已出示初稿或規劃已基本成形再拿出來聽取公眾意見，這容易讓公眾產生“已經定型，我提意見也無法更改”的心理，削弱公眾參與的積極性。因此，建立信息平臺，盡早讓公眾參與到自身利益密切相關的規劃活動中，即時采取電視、廣播、報紙、網絡等多渠道并行的方式，多方位地向市民傳達信息，收集意見，反饋信息，增加群眾參與的自信心，增加公眾意見的表達和吸納，促進政府做出科學的決策。

3.剖析公眾參與潛在弊端，提高規劃的公眾參與效果

公眾參與的相關理論和實踐表明，公眾參與并非越多越好、越深越好，其也存在一定的負作用：公眾參與可能影響規劃整體效率。一般而言，參與的深度和廣度與項目成本成正比，成本包括：時間、資金、人力和制度等。因此，一方面要合理界定公眾參與的程度。公眾參與可能影響規劃整體效率，不同的規劃決策制定，公眾參與的收益和成本之間的權衡也不同，需合理界定公眾參與的深度、廣度，合理界定公眾參與的對象、辨析利益相關者。另一方面要控制公眾參與成本。由于公眾參與意見整合的難度大，因此在何種時候，采用什么方式選擇適當的公眾參與形式來減少公眾參與帶來的效率損失，應當由決策者進行理性決定。

四、城市規劃中促進公眾參與的方法探討

（一）成立多種參與機構

當前，民眾參與的多是身邊的、日常性的與自身密切相關的城市規劃問題。在街道、社區建立多樣的參與機構，根據居民的參與年齡、知識儲備等條件，鼓勵居民形成獨立于行政組織的參與組織、學術機構，拓寬居民參與的廣度，調動廣大居民參與的積極性，最廣泛地吸取居民的意見和建議。

（二）優化公眾參與制度

當前，城市規劃中公眾參與機構需得到法律以及制度的維護，公眾參與的效果也需由法律及制度來保障。明確規定公眾參與的合法地位，保障公眾參與的合法權利，加強城市規劃公眾參與的法制建設，從法律上明確行政機關承擔的義務和公眾、各類團體擁有的權利，為公眾參與城市規劃做出制度化保障。

（三）實現雙向信息交流

在當前的城市規劃中，政府與公眾之間的信息并不對稱，公眾往往依賴政府提供信息，而公眾向政府反饋信息的渠道也并不十分暢通。要想使公眾參與到城市規劃當中去，必須擁有通暢的表達渠道，使意見輸送到政府手中，進而成為城市規劃的素材，擴大公眾對決策的參與力度。

城市規劃是一個復雜綜合的社會、政治與技術過程，政府已無法單一地主導城市規劃，必須提高公眾參與意識的培養和能力，拓寬公眾參與的廣度和深度，健全公眾參與機制，提升我國城市規劃與管理工作的科學性，促使城市規劃與管理工作上升到新高度。

注釋：

i王錫鋅.利益組織化、公眾參與和個體權利保障[J].東方法學.2008（04）

ii王錫鋅主編：《于政過程中公眾參與的制度性實踐》，中國法制出版社，2008年10月第一版，第175頁

【參考文獻】

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[2]王錫鋅 主編.《于政過程中公眾參與的制度性實踐》，中國法制出版社，2008年10月第一版，第175頁

[3]王錫鋅.利益組織化、公眾參與和個體權利保障[J].東方法學.2008（04）

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