新形勢下通過財政支出管理提高財政資金使用效率的研究

王蕾

摘要：財政資金包括財政收入和財政支出兩個方面。加強財政支出管理，提高財政資金的使用效率，包括經(jīng)濟效益和社會效率，對推動社會的和諧發(fā)展有著重要的作用。目前，隨著新形勢發(fā)展的慢慢到來，加強財政支出管理變得尤為重要。當(dāng)前我國在財政方面已建立了相應(yīng)的財政管理措施和管理機制，但管理方法滯后不前以致資金使用率偏低，為此，如何根據(jù)市場的需求特點來優(yōu)化財政支出管理，還需要進一步的研究和討論。

關(guān)鍵詞：財政資金支出；存在問題；原因分析；提高效率

一、新形勢下財政運行存在的主要問題

（一）政府財力和財政收入不協(xié)調(diào)

財政支出逐年增高，財政收入增長緩慢，沒有足夠財力支配，矛盾突出。在全國政協(xié)十一屆四次會議上，全國政協(xié)教科問衛(wèi)體委員會副主任張大寧發(fā)言指出，長期以來，中國的社會事業(yè)落后與經(jīng)濟建設(shè)，形成了“一條腿長，一條腿短”的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，主要原因就在于財政收入緩慢，不能滿足政府財力支出。

（二）財政資金支出范圍不明確

財政供給范圍混亂、不合理，致使財政資金使用率低下，成本增大，不能充分發(fā)揮其作用。例如：省財政廳根據(jù)縣、鄉(xiāng)財政體制改革提出了意見。意見指出，為了加強社會的管理，提供公共服務(wù)，促進社會事業(yè)更快發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政范圍主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)供給的人員經(jīng)費、供給單位正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事業(yè)發(fā)展。

（三）預(yù)算執(zhí)行約束力不強，造成浪費

由于事前調(diào)研不充分，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、合理性，造成預(yù)算執(zhí)行時發(fā)現(xiàn)不切實際，不得不調(diào)整，甚至需多次調(diào)整，浪費現(xiàn)象極其嚴(yán)重，資金的有效使用率降低，收支不平衡矛盾突顯。按照規(guī)定，財政預(yù)算資金是要經(jīng)過“準(zhǔn)備，一上，一下，二上，二下”五個階段后形成具有法律效力的文件，且一經(jīng)下達(dá)未經(jīng)審批不允行進行調(diào)整，但在我國，各級政府的財政資金管理仍存在只要領(lǐng)導(dǎo)一句話，一個批條，一個暗示，幾十萬或者幾百萬甚至幾千萬就被劃出去了，長官性質(zhì)支出行為在各地區(qū)、各部門甚至中央層出不窮。

（四）較大的政府債務(wù)

各級地方政府債務(wù)的存在直接影響了財政的運作，財政的調(diào)度、收支、預(yù)算不僅難度加大，而且增加了財政風(fēng)險。我國審計部審計長劉家義在十二屆全國人大常委會第十五次會上作出了2014年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政支出情況報告會上指出，2013年全國地方仍然處于償還債務(wù)中，需在2015年償還的有1.87萬億人民幣，并重點抽查的9個省級市級和縣級，2014年需償還的債務(wù)比2013年增長47%，這些數(shù)據(jù)更進一步的體現(xiàn)了我國的較大債務(wù)。

二、造成矛盾的主要因素

（一）財政中，財權(quán)和事權(quán)混亂模糊

各級政府間的財權(quán)、事權(quán)劃分不清，財權(quán)集中向上，事權(quán)分散基層，導(dǎo)致基層在保工資和保運作方面沒有全面保障，分稅返還率低下，返還收入逐年下降。例如：中國在1994年所進行的分稅制改革并不徹底，從表面上看似乎實現(xiàn)了“分稅制”，但實際上沒有實現(xiàn)財政的真正“再集權(quán)”。改革后，中央財政比重一路飆升，從1994年到2008年比重達(dá)50%以上，中央支出則在31%左右，以改革前相比沒有太大的變化。2004年中央財政支出稍微有些下滑，到2008年已經(jīng)下降到20%左右，而相應(yīng)的地方財政支出達(dá)到了80%左右。這些現(xiàn)象從表現(xiàn)上來說實行分稅制后收入大于支出，但地方的財政收入少，支出多，就造成了財權(quán)、事權(quán)的不對稱，財權(quán)、事權(quán)模糊不清，導(dǎo)致地方財政收入在運作方面沒有全面保障。

（二）經(jīng)濟模式少，財力支柱缺乏

以外經(jīng)貿(mào)發(fā)展模式為主的部分城市，為了深化改革，突破經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，將其主要的財政收入用于扶持外向型經(jīng)貿(mào)的運作，但因國內(nèi)國際經(jīng)濟發(fā)展萎縮，世界范圍內(nèi)市場不景氣，財政投入并沒有達(dá)到預(yù)期效果增長財政收入；而其他外經(jīng)貿(mào)模式的城市，也因物價上漲，經(jīng)濟發(fā)展受限導(dǎo)致各級地方政府、事業(yè)單位的公共支出和人員支出不斷上升，財政收入與支出之間的不平衡日益擴大，矛盾不斷加劇，運行陷入困境。

（三）接受性企業(yè)剝離現(xiàn)象嚴(yán)重，增加財政支出負(fù)擔(dān)

目前中國受經(jīng)濟發(fā)展制約，一些地方接受性企業(yè)的剝離現(xiàn)象嚴(yán)重，為了緩解企業(yè)壓力，避免大批員工下崗流入社會引起不安定影響，國家或地方財政都會給這些企業(yè)一定的資金緩助，但是仍然難以滿足企業(yè)對資金的需求。尤其是那些大型企業(yè)，給財政支出造成了巨大的壓力。

（四）行政機構(gòu)設(shè)置不合理，人員管理職能不明確，財政負(fù)擔(dān)加重

依照財政管理制度，要求下級服從上級，并設(shè)置合適的財政機構(gòu)，但目前狀況是：機構(gòu)設(shè)置重疊、臃腫，職能弱化，人員素質(zhì)不高，錯位的現(xiàn)象大量存在，該管的不去管，不該管的肆意插手，或者重疊管理，或者都不管。加之，行政機構(gòu)中有許多人員都是關(guān)系戶，通過一定關(guān)系走非公開招聘的渠道進入，素質(zhì)不高，技術(shù)、管理水平較低，各職能部門的人員工作懶散，職責(zé)不明，辦事效率不高，事項咨詢含糊不清。在經(jīng)濟增漲緩慢的條件下，保機構(gòu)運作和保人員也成為一項沉重的財政負(fù)擔(dān)。

（五）預(yù)算管理不完善，編制不細(xì)化

在結(jié)構(gòu)合理單位，人員經(jīng)費和公用經(jīng)費方面的預(yù)算管理各方面仍然存在漏洞，經(jīng)常是編制前缺乏足夠的調(diào)研，對上期預(yù)算執(zhí)行結(jié)果沒有進行科學(xué)分析和研究，加之外部環(huán)境各項因素的影響，預(yù)算編制變得經(jīng)驗化、不準(zhǔn)確、不細(xì)化，執(zhí)行后偏差較大。另外，雖然法律法規(guī)中對財政支出有一定要求，能夠保證機關(guān)事業(yè)單位的基本支出，但是也在一定程度上直接忽略了財政所擁有的監(jiān)督管理的職能，監(jiān)督管理不到位，財政支出的分配不合理，不能優(yōu)化使用造成了不利影響。

（六）財政監(jiān)督不到位，管理不嚴(yán)格

在財政支出管理上，表現(xiàn)為財政監(jiān)督不到位，出現(xiàn)較大問題時才進行檢查，缺乏日常抽檢，重視事后檢查，忽視事前預(yù)防與事中抽查。即使檢查時主要集中在某一項目的檢查，以點概面忽略全方位財政支出監(jiān)管，缺乏完善的財政管理措施。加之財政部門因為事務(wù)繁忙，人手較少，監(jiān)督力量自然薄弱，不能及時、準(zhǔn)確掌握財政資金使用情況，導(dǎo)致浪費和違紀(jì)支出現(xiàn)象不斷增加，財政資金有效使用率降低。

三、提高財政資金使用率對策

（一）明確政府、財政、市場各自職能

財政所給予的財力要與政府所能掌握的財力相協(xié)調(diào)。把政府應(yīng)承擔(dān)的事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦袚?dān)；市場調(diào)節(jié)的事務(wù)就由市場資源來負(fù)責(zé)，兩者要主體分明。另外，財政所供給的范圍一定要與市場發(fā)展范圍相協(xié)調(diào)。比如，為了維護市場發(fā)展的有效和公平性，只要市場能供給的資源范圍，政府不應(yīng)插手過問；凡是市場處理不恰當(dāng)或者解決不了的問題，政府應(yīng)該積極承擔(dān)，并提供財力。

（二）降低運行成本，控制一般性支出

在一般性支出的問題上，政府一定要做到嚴(yán)格控制，堅持以勤儉為主，制定一套帶有一定浮度空間支出標(biāo)準(zhǔn)，讓各行政事業(yè)單位在規(guī)定范圍內(nèi)因地制宜的控制運行成本，并對在同等條件下節(jié)約財政支出又實現(xiàn)社會職能和效益的單位給予一定的獎勵。同時對公益性事業(yè)要予積極支持，鼓勵經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位發(fā)展。

（三）調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革為財政減負(fù)

對機構(gòu)進行深化改革，再次進行機構(gòu)調(diào)整，通過制度一定優(yōu)惠政策鼓勵富裕人員走創(chuàng)新就業(yè)之路。但，隨著各項社會事業(yè)的發(fā)展，一些單位普遍指出人員不足，針對這一點，采取措施建立完善的公開招聘機制、激勵機制、約束機制，使每一位有專業(yè)管理水準(zhǔn)且愿獻身行政事業(yè)事務(wù)的人都有機會參與公平競爭，并能利用其所長提高整個行政事業(yè)單位的管理效率和辦事效率。

（四）完善國有資產(chǎn)管理措施，增強使用效率

對國有資源進行合理的安排和配置，建立資產(chǎn)與預(yù)算相結(jié)合的管理機制，首先，對全市的范圍進行清晰排查，將政府手里所有的資源進行合理分配，提高使用率。其次，在資產(chǎn)處理方面要嚴(yán)格履行相應(yīng)的法律法規(guī)，防止造成資產(chǎn)浪費，最后，對資產(chǎn)管理實行嚴(yán)格的經(jīng)營性管理，提高資產(chǎn)使用率。

（五）完善預(yù)算機制，加強預(yù)算管理

加強預(yù)算管理，增加預(yù)算的細(xì)化性和準(zhǔn)確性，建立完善的預(yù)算機制并嚴(yán)格遵守執(zhí)行。并且要嚴(yán)密追加預(yù)算過程，政府部門要以大局為主，密切配合，協(xié)調(diào)一致，建立公平透明、穩(wěn)固高效的財政管理體制，統(tǒng)籌安排內(nèi)外資金，妥善解決聚財?shù)挠邢扌院陀貌臒o限性的矛盾。

加強對財政預(yù)算監(jiān)督的法制管理，一方面要發(fā)揮出社會主義市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用，另一方面要以法制手段來對財政預(yù)算加強監(jiān)督和管理，及時發(fā)現(xiàn)及糾正預(yù)算過程中存在的事物，以國家公共財政預(yù)算為基本準(zhǔn)則，以合理建設(shè)法制國家為首要目的，合理完善和充實以及科學(xué)的財政監(jiān)督系統(tǒng)的法律體系作為堅強后盾，進一步實現(xiàn)政府財政資金使用的高效率。

（六）加強政府財政制度改革，提高資金使用率

對政府財政機構(gòu)進行嚴(yán)格管理，大力調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，合理安排各項資金支出比例，強化以優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)進一步滿足財政資金的供給范圍。解決財政的供養(yǎng)人口以及事業(yè)單位包攬過多、負(fù)擔(dān)過重的問題等。

（七）完善財政績效考核機制

建立財政支出績效評價機構(gòu)，完善績效評價機制，實施績效工資制度。首先，制定制度化、規(guī)范化的績效評價規(guī)范；其次，擴大績效評價范圍；再次，完善績效評價信息建設(shè)；最后，建立績效考核和激勵制度。通過對財政資金運行情況進行有效的績效分析，并把分析結(jié)果作為次年預(yù)算安排的參考依據(jù)，從資金期初使用上予以規(guī)范。

（八）加大財政監(jiān)督力度，進一步完善財政監(jiān)督機制

加大財政監(jiān)督力度，推動合法的理財發(fā)展腳步，主動實行自查并積極接受上級檢查，逐步完善內(nèi)、外監(jiān)督制度。加大與預(yù)算部門的交流，以高效的工作機制實現(xiàn)財政發(fā)展。同時，要加快財政信息化系統(tǒng)完善，充分利用現(xiàn)代電子信息技術(shù)，實現(xiàn)財政資金的高效運轉(zhuǎn)性。

財政法制的監(jiān)督工作必須要以完善財政管理工作為中心點，把管理和規(guī)范財政分配做為基礎(chǔ)，加大財政監(jiān)督的力度，主要包括：

1.收支并重。由于受環(huán)境、經(jīng)濟條件的影響，以前的財政監(jiān)督大多把收入作為主要監(jiān)管對象，認(rèn)為監(jiān)督、檢查可以增加財政收入；但是財政支出的方向以及資金使用效率的高低不僅對財政職能的發(fā)揮有著重要的影響，而且關(guān)系到社會各項事業(yè)的發(fā)展情況，因此財政監(jiān)督工作必須要做到收支并重。

2.對全過程進行監(jiān)督。隨著經(jīng)濟市場的不斷發(fā)展各級政府對財政監(jiān)管各方面進行改進，但方法仍然比較傳統(tǒng)落后，且監(jiān)督領(lǐng)域也比較小， 無法實現(xiàn)有效監(jiān)督目標(biāo)。所以，必須實行全面的監(jiān)督機制，即從預(yù)算起，收入解繳、征管、入庫等等各個方面都設(shè)置監(jiān)管環(huán)節(jié)，并采取不定時的實地抽查，發(fā)現(xiàn)存在的問題，并及時解決。

3.有微觀監(jiān)督轉(zhuǎn)為宏觀監(jiān)督。隨著市場經(jīng)濟體制的不斷改革以及政府職能的不斷改變，國家在經(jīng)濟管理上把宏觀調(diào)控作為發(fā)展的首要方法，這就要求在客觀上財政監(jiān)督必須要把以前的重視微觀監(jiān)督方法轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^監(jiān)督上來，充分發(fā)揮出財政其相應(yīng)的作用，加大對整個財政經(jīng)濟的監(jiān)督，來發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟中的問題和不足之處，并及時解決，促進國民經(jīng)濟的快速發(fā)展。

（九）對債務(wù)實行政府性管理，提高財政資金使用率

對債務(wù)實行政府性管理，以規(guī)范融資、高效運行、控制風(fēng)險為目的，深化管理和降低財政風(fēng)險。首先，在政府債務(wù)風(fēng)險方面建立預(yù)警機制：①對舉債原則、范圍、債務(wù)資金的使用和監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范舉債行為；②對債務(wù)進行定期分類和對其動態(tài)進行分析，建立動態(tài)監(jiān)測機制；其次，對債務(wù)實行統(tǒng)一管理。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展趨勢、財政收支總額、政府債務(wù)總額的多少來分類，設(shè)置一定的額度指標(biāo)，確定相應(yīng)的還債能力以及財政相適應(yīng)的政府舉債范圍。再次，合理安排債務(wù)賠償金，為償還債務(wù)提供保障。具體包括：①在項目建設(shè)上實行應(yīng)平衡制度，對建設(shè)項目實行土地資產(chǎn)以及其他資產(chǎn)平衡建設(shè)資金，保證資金來源可靠。②以項目收益歸集制度為基礎(chǔ)，堅持以收入為最大，支出為最少的原則，把政府收益項目歸集到產(chǎn)債戶中，以此作為資金的收入來源。③建立充分的后備金機制。用來防范和化解政府的性債務(wù)風(fēng)險，嚴(yán)格管理政府的償債資金，加強政府承受債務(wù)能力，促進財政平穩(wěn)運行；最后，完善政府融資平臺設(shè)施，提高平臺的各項能力。①努力拓寬融資渠道，在金融部門實行相對寬松的政策時，放低政府性項目融資，拓寬項目融資渠道，降低舉債成本。②尋求寬廣的發(fā)展空間，促進項目建設(shè)的順利進行。適度的尋求民間資金的幫助，利用民間優(yōu)勢尋求長期的合作和可發(fā)展的空間領(lǐng)域。另外，在選擇方面也有所要求，盡量選擇中長期貸款，以緩解財政集中性償還的壓力。確保貸款能夠做到及時還本付息，解決償還問題。

四、總結(jié)

社會的發(fā)展離不開資金的支持，財政資金是社會得以持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。加強財政資金支出管理有助于更好的分配資金的使用率，對提高社會的競爭力以及社會經(jīng)濟和社會效益都有重要的作用。政府以及各機關(guān)事業(yè)單位，要肩負(fù)起財政監(jiān)督的權(quán)利，建立合理、有效的控制制度，強化監(jiān)督意識，依法辦事，并想出合理的對策及建議應(yīng)用到現(xiàn)實工作中去，發(fā)揮出財政資金的最大使用效率，以促進地方城市的快速發(fā)展。

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（作者單位：廣東交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院）