市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)政府職能法定化探析

摘 要 政府職能法定化是指從國(guó)家法律制度層面，對(duì)政府職能的內(nèi)涵、外延、實(shí)現(xiàn)程序及其創(chuàng)新路徑等進(jìn)行具體的規(guī)定和描述，使政府職能具有強(qiáng)制力和可執(zhí)行性。法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，從這個(gè)意義上講，政府職能法定化可以有效防止政府在處理自身與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系中存在的缺位和越位問(wèn)題，從而可以在源頭上杜絕不作為和亂作為現(xiàn)象的發(fā)生。政府職能最終需要具體化為職權(quán)來(lái)實(shí)施，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，就是要充分發(fā)揮負(fù)面清單和權(quán)力清單一正一負(fù)的相互協(xié)調(diào)，通過(guò)政府和市場(chǎng)的平衡來(lái)更好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市場(chǎng)負(fù)面清單要求政府加快簡(jiǎn)政放權(quán)。政府權(quán)力清單要求政府合理配置職權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)由法授。政府職能體現(xiàn)在政府職權(quán)上，一方面權(quán)責(zé)法定，另一方面法定化還需要加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力從根本上講就無(wú)法實(shí)現(xiàn)職能的法定化。

關(guān)鍵詞 政府職能 負(fù)面清單 權(quán)力清單 權(quán)力監(jiān)督

作者簡(jiǎn)介：羅一平，中共晉中市委黨校公共管理學(xué)教研室。

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-283-02

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》中提出，“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。因此，在市場(chǎng)法治經(jīng)濟(jì)條件下，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景之下，在建設(shè)法治政府的目標(biāo)要求下，政府職能法定化是歷史發(fā)展的必然選擇，也是唯一正確的選擇。

一、政府職能法定化是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)要求。

政府與市場(chǎng)的關(guān)系是發(fā)展現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繞不開(kāi)的世界性難題，也是深化以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的改革必須進(jìn)一步處理好的核心問(wèn)題。從實(shí)踐來(lái)看，國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境都發(fā)生了重大變化，迫切要求我國(guó)經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展活力和創(chuàng)新動(dòng)力，而當(dāng)前發(fā)展中出現(xiàn)的突出矛盾，大多都與政府對(duì)資源配置干預(yù)過(guò)當(dāng)、干預(yù)不當(dāng)、市場(chǎng)功能發(fā)揮不夠有密切關(guān)系。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中提出，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用。然而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，就要求國(guó)家在法律層面上不斷完善各類法律法規(guī)，充分保障市場(chǎng)主體的地位和市場(chǎng)主體合法經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。

（一） 三中全會(huì)《決定》對(duì)政府職能的新定位

十八屆三中全會(huì)《決定》突破了以往對(duì)政府職能的局限，對(duì)其進(jìn)行了新的精準(zhǔn)定位，它把政府職能概括為：“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、保護(hù)環(huán)境”。與之前將政府職能定位于“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的十六字表述相比較，這一定位更加科學(xué)清晰地明確了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能定位，有兩處變化：一是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)變?yōu)楹暧^調(diào)控。這個(gè)新的定位揭示了政府和市場(chǎng)的關(guān)系，那就是政府不能干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，同時(shí)又要充分發(fā)揮政府的作用，進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。二是增加了環(huán)境保護(hù)，一方面反映了國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的高度重視，另一方面也說(shuō)明政府必須履行保護(hù)環(huán)境的法定職能。

（二） 法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為

政府職能包括政治統(tǒng)治和社會(huì)公共治理兩項(xiàng)職能，無(wú)論那種職能都是人民賦予政府權(quán)力的具體化，因此，政府職能必須通過(guò)法定授權(quán)獲得并全面執(zhí)行。這樣才能充分保證市場(chǎng)的秩序和活力，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)走上法治經(jīng)濟(jì)的軌道。

政府在履行職能中存在突出的問(wèn)題，一是不作為，而是亂作為。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要保持健康發(fā)展，政府必須在市場(chǎng)監(jiān)管上維持好市場(chǎng)的秩序，打擊假冒偽劣，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，加大違法成本，使違法者承擔(dān)嚴(yán)重后果，做到嚴(yán)格執(zhí)法，才能規(guī)范市場(chǎng)秩序，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更加公平。除此之外，市場(chǎng)也存在失靈的時(shí)候，政府只有履行自己宏觀調(diào)控的職責(zé)，才能使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行。同時(shí)，沒(méi)有法律法規(guī)授予的權(quán)力，政府不能隨意干預(yù)市場(chǎng)，這樣可以保證企業(yè)的市場(chǎng)主體作用，按自己的規(guī)劃發(fā)展，同時(shí)也杜絕了權(quán)力尋租的發(fā)生，防止了執(zhí)法腐敗等問(wèn)題的產(chǎn)生。

法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為。也意味著“市場(chǎng)主體法無(wú)禁止皆可為”。這樣可以在最大程度上調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極性，同時(shí)在放開(kāi)一些壟斷領(lǐng)域后，市場(chǎng)主體尤其是民營(yíng)企業(yè)可以進(jìn)入那些之前被禁止的領(lǐng)域。一方面促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，提高企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面，也激活了市場(chǎng)主體尤其是一些中小企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力，共同加快國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的步伐，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。

二、市場(chǎng)負(fù)面清單和政府權(quán)力清單相結(jié)合是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府職能法定化的基本方式

政府職能最終需要具體化為職權(quán)來(lái)實(shí)施，因此，政府職能的轉(zhuǎn)變?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，就是要充分發(fā)揮負(fù)面清單和權(quán)力清單一正一負(fù)的相互協(xié)調(diào)，通過(guò)政府和市場(chǎng)的平衡來(lái)更好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（一）市場(chǎng)負(fù)面清單要求政府加快簡(jiǎn)政放權(quán)

強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，就是要強(qiáng)調(diào)在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域?qū)嵭惺袌?chǎng)主導(dǎo)下政府的有效作用，而不是政府主導(dǎo)下市場(chǎng)的有限作用，這樣才能理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，激發(fā)市場(chǎng)活力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)型。市場(chǎng)負(fù)面清單一方面意味著市場(chǎng)主體可以在更加廣闊的領(lǐng)域活動(dòng)，企業(yè)可以更加主動(dòng)選擇投資和自主創(chuàng)新，另一方面也意味著政府必須加快簡(jiǎn)政放權(quán)的步伐，將審批范圍盡可能縮小，給市場(chǎng)更多的決定權(quán)。如果一邊推進(jìn)市場(chǎng)清單制度，一邊政府的審批項(xiàng)目不減，市場(chǎng)清單的作用也就非常有限。

（二）政府權(quán)力清單要求政府合理配置職權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)由法授

在不少地方政府部門都在不斷推出自己的權(quán)力清單的時(shí)候，有一個(gè)問(wèn)題還值得商榷，那就是政府權(quán)力清單到底應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)規(guī)定？是由政府自己按照規(guī)章制度給出自己的權(quán)利清單，還是應(yīng)該由人大來(lái)制定政府的權(quán)力清單？這個(gè)問(wèn)題可能還需要政策和法律的不斷完善和細(xì)化。

從權(quán)力清單的角度看，一是需要政府減少職權(quán)的層級(jí)，來(lái)提高履行政府職能的效率。扁平化管理可以大大減少各種審批、執(zhí)法、公共服務(wù)等的環(huán)節(jié)，使政府職能更加清晰地高效地體現(xiàn)在執(zhí)法過(guò)程。二是需要推進(jìn)綜合執(zhí)法。政府職能重要的體現(xiàn)就在執(zhí)法上。從現(xiàn)實(shí)情況看，多頭執(zhí)法，執(zhí)法不公不嚴(yán)等問(wèn)題也依然突出，尤其是多頭執(zhí)法問(wèn)題，在一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，多個(gè)部門都有執(zhí)法權(quán)，一方面給市場(chǎng)主體帶來(lái)諸多影響，另一方面，還存在多頭執(zhí)法到頭來(lái)無(wú)人執(zhí)法，出現(xiàn)缺位的情況。權(quán)力清單要清晰明了就要把權(quán)力界定清楚，規(guī)范透明合法。

三、加強(qiáng)政府權(quán)力監(jiān)督是政府職能法定化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求

政府職能體現(xiàn)在政府職權(quán)上，一方面權(quán)責(zé)法定，另一方面法定化還需要加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力從根本上講就無(wú)法實(shí)現(xiàn)職能的法定化。

（一） 以加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督為重點(diǎn)

尋租腐敗案件的增多，行政成本居高不下等突出問(wèn)題的存在，在很大程度上都與行政監(jiān)督的失靈有關(guān)，這里面首當(dāng)其沖反映在政府職能權(quán)責(zé)不明確上。在部門內(nèi)部決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)不分的情況下，難以區(qū)分出問(wèn)題究竟是出在決策環(huán)節(jié)還是執(zhí)行環(huán)節(jié)，大大降低了內(nèi)部監(jiān)督的有效性。“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗”無(wú)疑將成為加強(qiáng)政府權(quán)力內(nèi)部制約的法定方式。按照不同事務(wù)劃分出不同權(quán)限，然后將各種事權(quán)明確到不同的崗位，將權(quán)力分散開(kāi)來(lái)，起到相互制約的效果。從上下級(jí)關(guān)系看，權(quán)力不能集中在某個(gè)層級(jí)，而是要按重要程度劃分到不同層級(jí)，既防止權(quán)力集中，又防止推諉扯皮。通過(guò)定期輪崗則可以更好地防止權(quán)力的人格化，形成特定的利益輸送渠道。

建立內(nèi)部常態(tài)化監(jiān)督制度。一方面要加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)的常態(tài)化監(jiān)督，通過(guò)層級(jí)審核，在依法行政全過(guò)程進(jìn)行全方位的監(jiān)督。另一方面要加強(qiáng)政府法制辦合法性審查的力度。四中全會(huì)提出重大決策的法定程序，建立終身負(fù)責(zé)制等措施在很大程度行可以促進(jìn)政府法制辦的內(nèi)部監(jiān)督有效實(shí)施，加強(qiáng)責(zé)任追究才能更好發(fā)揮監(jiān)督的力量。

（二）加強(qiáng)外部立體監(jiān)督

我國(guó)行政監(jiān)督主體主要包括審計(jì)和監(jiān)察這兩大部門，在實(shí)踐中，這兩個(gè)部門存在職能交叉、重疊的問(wèn)題，難以統(tǒng)一行使行政監(jiān)督權(quán)，降低了監(jiān)督的有效性。外部監(jiān)督重在立體監(jiān)督。任何一種形式的監(jiān)督都不能真正覆蓋行政監(jiān)督的方方面面，唯有通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)，形成一個(gè)全方位多角度的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，使各類監(jiān)督主體充分發(fā)揮作用，才能讓行政權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。尤其是要加大社會(huì)監(jiān)督的力量，因?yàn)樾姓芾淼膶?duì)象是社會(huì)公民，直接發(fā)生利益沖突者對(duì)行政有著天然的監(jiān)督需求。

重點(diǎn)完善審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督是一種相對(duì)比較專業(yè)的監(jiān)督方式，也最有可能在監(jiān)督中較早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。從目前的情況看，審計(jì)監(jiān)督由于受到諸多因素的制約，不能真正獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)。四中全會(huì)提出探索省以下審計(jì)單位人財(cái)物的統(tǒng)一，對(duì)促進(jìn)審計(jì)職業(yè)化專業(yè)化，獨(dú)立行使審計(jì)權(quán)無(wú)疑是重要的改革舉措。

（三）全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)

人民群眾的眼光是雪亮的，讓權(quán)力運(yùn)行在陽(yáng)光下，才能最大程度發(fā)揮群眾監(jiān)督的力量。四中全會(huì)提出，堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則，把這個(gè)原則寫入黨的決定中，無(wú)疑對(duì)解決當(dāng)前政府在政務(wù)公開(kāi)中遮遮掩掩的態(tài)度非常重要。公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外就要求政府不能以各種理由來(lái)拒絕公眾合法要求，充分保障了公眾的知情權(quán)。同時(shí)，也方便了群眾辦理各項(xiàng)事務(wù)，杜絕了權(quán)力尋租的空間。再者，按程序規(guī)矩辦事，對(duì)提高政府效能也起到了積極的作用。在第一時(shí)間公開(kāi)信息，對(duì)建設(shè)誠(chéng)信政府也是重要的推動(dòng)力量，隨著公眾對(duì)政府的更多了解，也會(huì)消除公眾對(duì)政府的質(zhì)疑，提高政府公信力，進(jìn)而更好履行政府職能，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。

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