淺議行政處罰中減輕處罰的適用規則

龐維俊　劉治遠　趙國偉

摘 要 本文以行政處罰中的并罰情形為突破口，對行政處罰中減輕處罰的適用規則進行簡要論述。在對現行立法規定和適用分歧細致梳理的基礎上，劃分相對并罰和絕對并罰兩種情形確認減輕處罰的具體適用，并緊密結合實務從完善行政處罰自由裁量規則、強化行政處罰信息公開制度、完善行政處罰監督制約機制三個角度探索規范適用減輕處罰的路徑選擇。

關鍵詞 減輕處罰 并罰 適用規則

作者簡介：龐維俊、劉治遠、趙國偉，連云港市贛榆區人民檢察院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-025-02

行政處罰是有效實施行政管理，保護公民、法人或者其他組織合法權益，維護公共利益和社會秩序的一項重要行政行為。在行政處罰運行過程中，為有效應對具體情況，真正實現罰過相當，我國法律法規規定了從輕處罰、減輕處罰、從重處罰和不予處罰這幾種層級的裁量幅度，但在實務中對于減輕處罰的適用出現了減輕標準認識不清、自由裁量權過寬、處罰幅度混亂等多種問題，這里，我們擇取并罰情形下減輕處罰的規范適用做重點論述。

一、 問題源起：并罰情形下“減輕處罰”的適用分歧

（一）具體概念辨析

何謂“減輕處罰”，我國《行政處罰法》僅對當事人減輕處罰的情形進行了具體規定，但對于減輕處罰的概念和裁量幅度并沒有進行說明。這里選取《國家工商行政管理總局關于實施<中華人民共和國行政處罰法>第二十七條有關問題的答復》中對于減輕處罰的概念描述：“具體是指行政機關在法定的處罰種類以下和處罰幅度的最低限以下，對違法行為人適用行政處罰”。

（二）現行立法規定的不足

與我國《刑法》在第63條中明確規定減輕處罰的處罰標準 不同，《行政處罰法》對于減輕處罰的具體適用規則規定不清，且減輕處罰與從輕處罰適用的情形相同，導致個別地方在實務中出現了將減輕處罰與從輕處罰混同的情況。

（三）并罰情形下的適用分歧

這里所稱的并罰指行政處罰下的“并處情形”，具體分為相對并罰和絕對并罰兩種類型。以2015年10月修訂的《食品安全法》為例，其第124條規定用超過保質期的食品原料、食品添加劑生產食品的，沒收違法所得和違法生產經營的食品、食品添加劑，并可以沒收用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品，這里的“并可以沒收”就是相對并罰；而對于違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上、十萬元以下罰款，這里的“并處”就是絕對并罰。

近年來實務和學界對在并罰情形下的減輕處罰適用出現了較大分歧。爭議焦點在于減輕處罰能否減少處罰種類，以《食品安全法》為例，減輕處罰后，“并可以沒收”和“并處”后的情節能否直接免除，即僅處以沒收違法所得和違法生產經營的食品、食品添加劑。

二、實務探討：并罰情形下“減輕處罰”的適用規則

對于并罰情形下“減輕處罰”的適用規則，應當區分“相對并罰”與“絕對并罰”進行分別考量。

（一）相對并罰：“減輕處罰”可以減少罰種

在“可以并處”的情況下，減輕處罰后可以將并處的處罰種類減掉不罰。“可以并處”本身對于后續的處罰行為不具有強制性，行政機關對于是否需要進行并處可以結合具體情況進行自由裁量，即有權決定并罰的罰種是否減少。

（二）絕對并罰：“減輕處罰”不得減少罰種

在“絕對并罰”的情況下，減輕處罰“到底是否允許由行政機關自由裁量后減掉罰種” 是爭論的焦點性問題，筆者認為不得減少處罰種類，減少處罰種類將造成如下幾點問題。

1.混淆了減輕處罰與免除處罰的邊界

我國《行政處罰法》第27條規定了不予行政處罰的具體情形：“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的。”根據立法規定，減輕處罰和免除處罰具有較為清晰的處罰邊界，且法律并沒有賦予行政機關在減輕處罰時直接減少處罰種類的權力，在幅度或種類以下進行處罰絕對不能等同于免去不罰，從法律效果上分析，行政機關采取此種錯誤做法實際上是任意變更法定并罰的處罰方式。

我國刑法中同樣規定了應當、可以并處附加刑等多種情形，在應當并處罰金的情況下，減輕處罰后的罰金數額應當低于從輕處罰的罰金數額，但不得低于司法解釋所規定的最低罰金數額。在應當并罰的情況下，直接取消并罰罰種，實質上就是免除，超出了法律解釋的合理范圍。

2.自由裁量權過大誘發權力濫用

所謂自由裁量權，是指“行政主體在法律、法規賦予其行政管理活動依據法律精神及實質正義原則，根據具體情形做出合理判斷，選擇合理行為的權力” 。執法依據的合法性和執法行為的合理性是行政機關行使自由裁量權的前提條件，“現行的行政法律并未規定減輕處罰時可將處罰種類減掉” ，在絕對并罰的情形下，行政機關直接減輕處罰至免予處罰，實質上是超越了自由裁量權的邊界。

我國《行政處罰法》總括性地設定了包含警告、罰款、暫扣或吊銷許可證等在內的七種行政處罰措施，行政機關裁量行使具體行政處罰措施，既包括了方式上的裁量，比如選擇警告還是罰款，也包括了幅度上的裁量，比如罰款時選擇1萬元以上5萬元以下還是選擇1萬元以下。法律、行政法規所設定的絕對并罰情形，實質上是將行政機關的裁量權限制在了幅度裁量范圍內，即便減輕處罰，也不能隨意擴張自由裁量權違法行事。

3.違背 “罰過相當” 壓縮了違法成本

法律、行政法規在設定并罰措施之時，是為了強化對于具體行政違法行為的打擊力度，與我國《刑法》將刑罰措施劃分為主刑和附加刑不同，《行政處罰法》并沒有進行處罰主次的界分，雖然從“警告”至“罰款”至“沒收違法所得”，最后至“行政拘留”，似乎遵循著一種由輕到重的構建脈絡，但究竟哪種行政處罰措施對被處罰人具有較大的威懾力，則需要結合被處罰人的生產經營狀況、違法所得數額等進行綜合考量。

以前文提到的《食品安全法》第124條為例，對于超過保質期的食品原料、食品添加劑生產食品的，“沒收違法所得和違法生產經營的食品、食品添加劑”，假如被處罰人的違法所得1000元，這里僅能沒收1000元，但違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，“并處五萬元以上、十萬元以下罰款”，無減輕、免除處罰情節被處罰人在并罰范圍內最少會被處以五萬元以上罰款，無疑這里罰款的威懾和懲處力度遠遠高于沒收違法所得。在絕對并罰情形下，減輕處罰后直接免除處罰種類，減少了違法成本，導致罰過不相當，行政處罰的目的無法實現。

三、總結延伸：規范適用“減輕處罰”的路徑選擇

以上是從并罰這一特定情形為切入點，對行政處罰中減輕處罰適用問題的簡要分析，但在行政執法過程中真正實現規范適用，需要重點從明確規則、事項公開和監督制約這三個方面進行把握。

（一）完善行政處罰自由裁量規則

規范適用行政處罰措施，離不開行政自制，而完善行政處罰自由裁量規則，就是強化行政自制的重要舉措。近年來，國務院各機構和地方政府針對食品藥品監督、稅務、消防、城鄉規劃等領域相繼出臺了大量的行政處罰裁量規則或裁量標準，細化了處罰條件和處罰幅度，壓縮了自由裁量空間，但部分裁量基準在設定時存在忽視“減輕情節”的問題。如2016年2月起實施的《山東省食品藥品行政處罰裁量基準（試行）》，將裁量基準劃分為中限、從輕、從重和情節嚴重4種情形，但沒有涉及減輕情節，這也就導致了減輕情節下的自由裁量權過大，應從細化分類、量化標準的角度，進一步完善行政處罰自由裁量規則。

（二）強化行政處罰信息公開制度

雖然我國《政府信息公開條例》并沒有將行政處罰信息列為需要政府及其部門重點公開的政府信息，但其第9條明確提出“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息應當主動公開”，保障民眾知情權、強化行政處罰信息公開是題中之義，如2015年出臺的《浙江省人民政府辦工廳關于做好行政處罰結果信息網上公開有關事項的通知》、2016年出臺的《江西省行政許可和行政處罰等信息公示共作的實施方案》，都對行政處罰信息公開作出明確規定。我們認為，一方面應及時向社會公布作出行政處罰行為所依據的具體裁量基準，不能讓裁量標準僅限于執法主體內部知曉；另一方面應及時向社會公布行政處罰事項，對具體的案由、違法事實、處罰種類、處罰依據、處罰流程、結果以及執法人員資格等進行公示。

（三）完善行政處罰監督制約機制

強化對于行政處罰行為的監督，需要構建起政府、司法和社會三位一體的系統化監督機制。在政府監督方面，應著重深化政府法制機構的內部監督和上級政府對下級政府的層級監督，通過審閱備案材料、定期組織行政執法案卷評查等多種途徑推進監督落實；在司法監督方面，檢察機關作為國家的法律監督機關，應按照《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的要求，在履行職責中發現行政機關違法行使職權的行為，及時督促其糾正；在社會監督方面，通過新媒體積極構建行政執法監督管理平臺，暢通民眾在線查詢、投訴、申訴渠道，密切關注網絡輿情信息，切實保障民眾對行政管理的參與權。

四、結語

當前，在并罰情形下對減輕處罰的錯誤適用，不能否認有立法規定不周延的原因，但更反映出實務中存在對減輕處罰認識錯誤、執法理念不嚴謹、裁量基準不明確、監督制約不嚴密等深層次問題，規范適用減輕處罰、行政處罰，需要在認識清晰的前提下通過完善行政處罰自由裁量規則、強化行政處罰信息公開制度、完善行政處罰監督制約機制等多種途徑塑造執法行為的規范適用。

注釋：

犯罪分子具有本法規定的減輕處罰情節的，應當在法定刑以下判處刑罰；本法規定有數個量刑幅度的，應當在法定量刑幅度的下一個量刑幅度內判處刑罰。

王文華.淺談減輕處罰不能減掉處罰的種類.中國質量技術監督.2011（7）.

陳洋庚.行政自由裁量權控制的二階段論.廣西社會科學.2014（6）.

吳振祥.如何正確把握減輕處罰的原則.中國質量技術監督.2008（5）.