困境與出路：家政服務業之法治化路徑研究

李習愛　朱曉卓

摘 要 家政服務業市場高速發展的同時，由于相關法律規范的缺漏，導致家政服務市場糾紛頻發。通過修改《勞動法》，出臺家政服務合同指南、扶持家政行業協會發展、加大理念宣傳等方式，提升社會公眾對家政服務工作的認同感，規范家政服務行為，才能確保家政服務市場的健康、快速發展。

關鍵詞 家政服務 規范 路徑

作者簡介：李習愛，寧波衛生職業技術學院，助理研究員，研究方向：家政學；朱曉卓，寧波衛生職業技術學院，副教授，研究方向：衛生法學、家政學。

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-274-02

近年來，隨著我國經濟社會的高速發展，傳統的家庭式家政工作被高度市場化的家政服務業逐漸取代，但同時快速發展的家政服務業也面臨著諸多問題與困境。一方面，隨著傳統家庭結構的改變，市場化分工的日益細化，家政服務業市場需求極為旺盛；另一方面，由于家政服務領域法律規范缺漏、相關管理制度體系建設滯后，家政服務業市場矛盾突出，糾紛頻發，甚至引發惡性犯罪。如何引導、規范家政服務業市場健康發展，將家政服務業納入法治化軌道，成為當前亟待解決的問題。

一、家政服務業的現實困境

隨著經濟社會的快速發展，社會分工的日益細化，城市家庭對家政服務的需求日益旺盛，且逐年增加，各地家政服務市場也迅速增大。以北京市為例，近年來北京市家政服務業市場發展迅猛，家政工人數激增。據統計，2006 年北京市從事家政服務的從業人員即已達23 余萬人，2007 年人數已達30 多萬人，而到2010 年，從事家政服務的人員總數已達40 余萬人。而2014年，全國家政行業的從業人員已超過2000萬，且人數正不斷攀升。2016年3月6日全國“兩會”期間，李克強總理在山東代表團參加人大報告審議時就指出，家政服務是新型服務業，需要通過改革培育新動能。

但伴隨家政服務市場迅速壯大的是家政服務市場發展的無序與質量低下，從業人員魚龍混雜，糾紛激增，甚至引發暴力犯罪。特別是一些剛從農村跨入城市謀生的家政服務人員，由于環境陌生、文化程度偏低，加之缺乏通暢的情感疏導渠道，一旦遭遇其認為不公正的對待，就會導致壓抑已久的委屈甚至憤怒情緒爆發，從而做出不理性的行為。據檢察院統計，北京市海淀區2010年即受理了家政人員盜竊犯罪案件20余件。家政服務人員犯罪，特別是從事老年看護的家政犯罪案件正呈多發態勢。 2015年12月24日，媒體曝光，為早日拿到工資，保姆何某某毒殺70歲雇主，隨后供稱其以類似方式在一年半內作案達10起，讓人觸目驚心。

二、當前家政服務業困境原因解析

導致家政服務業市場魚龍混雜、糾紛甚至惡性事件高發的原因，既有當前家政服務業發展還處于初期野蠻發展階段，欠缺規范化、制度化，更有法律法規不夠健全，法治化程度較低的深層次原因。梳理影響、阻礙當前各地家政服務業發展的原因，主要有以下幾個方面：

1.相關法律的不能覆蓋。由于家政服務工作的特殊性，現行《勞動法》第二條規定：“在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織（以下統稱用人單位）和與之形成勞動關系的勞動者，適用本法。國家機關、事業組織、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者，依照本法執行。”將雇主與家政工人之間的勞動關系排除在外。2006年10月1日起施行的《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（二）》第七條第（四）項明確規定“家庭或者個人與家政服務人員之間的糾紛”不屬于勞動爭議。2008年1月1日起施行的《勞動合同法》同樣持上述意見，對雇主與家政服務人員之間的勞動關系不予適用。這樣，現行的《勞動法》和《勞動合同法》無法為家政工人提供應當的權益保護。一些地方立法也有意無意中將家政工人與雇主之間的勞動關系予以剔除。如廣州市2009年發布的《廣州市家政服務合同》規定因家政人員的過失致使雇主人身或其它權益受到侵害而造成損失的，家政公司方積極配合追討，除由家政服務員承擔法律責任和經濟賠償外，家政公司方應承擔連帶賠償責任；因雇主的原因造成雇員損失的，家政公司應出面協調解決。該指導合同直接將家政人員與家政公司之間的關系隔離于勞動關系之外?！秳趧臃ā返牟荒苓m用，將本就處于弱勢地位的家政服務人員置于更為不利的境地。同時，由于家政公司、雇主和家政從業人員都無意識或法律依據為家政從業人員購買養老保險等社會保險，以致數千萬的家政從業人員的社會保障無法獲得法律上的支持。

2.家政管理體系不夠規范。當前家政從業人員往往遵循先向家政中介公司求職，再由家政中介公司派遣到具體雇主家中從事家政服務工作的流程。但由于家政公司的管理較為粗放，往往僅僅起居間介紹作用，欠缺對從業人員的專業技能培訓，并無職業評價、服務標準體系，以致至今尚未形成服務水平較高的家政專業人才隊伍，高端家政服務人才更是稀缺。

3.行業主管部門不夠明確。目前對家政行業的監管，各地做法不一，往往多頭管理、各管一段，形成現在的“九龍治水”局面。如青島市，市人社局負責家政行業培訓，市商務局負責家政行業的日常管理，并同時存在一個歸屬市人社局的家庭服務業協會和歸屬于市婦聯的家政協會。多頭管理，主管部門的不明確，不僅會行政職責交叉重復，而且浪費有限的行政資源，解決實際問題時又可能存在無人負責的監管缺位。

4.家政服務合同不規范。由于社會公眾理念及法律規定的缺漏，導致現實家政服務市場上，家政服務人員與雇主之間往往并無規范、嚴謹的家政服務合同，相互之間的權利義務內容約定僅靠口頭約定。即使部分雇主與家政服務人員之間簽訂了書面的勞動合同，但其條款比較簡單，雙方的權利義務約定不清。一旦產生糾紛或分歧，則各執一端，最終引發矛盾糾紛。

5.行業協會指導不足。由于家政服務工作的分散性、家政工作的臨時性、從業人員的流動性，致使家政服務市場至今沒有較為健全的家政行業協會。有些地方即使成立了家政行業協會，但是其行業規范、行業公約也較為簡單，遠遠不能滿足日益變化的家政市場需要。在配置權利義務時，往往過于向家政公司傾斜，導致處于弱勢地位的家政服務人員權益不能得到有效維護。

6.社會認同感較低。由于工作內容上的日常性，家政服務工作在一定程度上被視為家務勞動的延伸。雖然當前家政服務內容更為豐富，要求更高，但整體來說，家政服務工作的社會認同感仍是較低。根據2003年的一項調查，絕大多數家政服務人員都表示并不情愿從事家政服務工作，普遍感到“沒身份、沒地位、沒發展”、“得不到社會的認可”。職業認同感過低，一方面難以吸引較高素質的人員進入該行業，另一方面也極大地制約了該職業的專業化水平提升。

三、家政服務業法治化之路徑

任何一種行業，如果要實現長遠、健康的發展，必須走規范化、制度化之路，并最終實現法治化，家政服務行業自然不能例外。家政服務行業的法治化路徑需從以下幾個方面著手：

1.修改《勞動法》等法律。雖然通常雇主與家政從業人員口頭約定工作內容與報酬，不夠規范，但兩者之間已然形成了事實上的勞動關系，其權益應當得到法律保護。勞動部《關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》第四條將家庭保姆排除于勞動法之外的規定已并不符合當前實際情形。家政服務人員為雇主提供家政方面的勞動服務，與一般性的社會服務工作并無本質上的差異，家政服務人員理應受到《勞動法》和《勞動合同法》的保護，享受勞動者的基本權益。特別是對家政從業人員的社會保障方面予以明確，規定家政公司或雇主必須為家政從業人員繳納養老保險等，解除數千萬家政從業人員的后顧之憂，讓家政服務工作人員能“老有所養”。家政服務行業作為新興產業，就業容量大，市場發展前景廣闊，能解決一大批農村轉移出來的富余勞動力和城鎮下崗人員的就業問題，關乎社會的整體穩定。

2.明確家政行業主管部門。針對當前家政行業多頭管理、“九龍治水”的現狀，盡快明確家政行業的主管部門，盡量將多部門分管的職能予以整合，歸總到一個部門，界定、明晰其具體管理職責，以方便今后家政行業監管工作的實際落實。

3.出臺家政服務合同指南。一份規范的、嚴謹、權利義務明確的服務合同可以避免今后可能出現的各種矛盾、糾紛。針對當前家政服務合同的空白，勞動服務市場主管部門應該牽頭組織起草一份家政服務合同指南，供家政服務人員與雇主參考。特別是家政服務人員的個人隱私、健康保險、資薪報酬、休息休假等方面權利應該予以明確。因為家政工作不同于一般的工廠工作形式，很多居家保姆往往并無明確的上下班時間，家政服務人員的休息休假權益往往被忽視，損害了家政從業人員的身體健康。德國的勞動時間法和聯邦休假法對雇員的勞動時間與休息制度、帶薪休假等進行了較為細致的規定。我國也應借鑒其他國家和地區的做法，盡快出臺家政服務合同指南，以最大限度上保護家政服務人員的合法權益。

4.扶持家政行業協會發展。雖然當前家政服務市場發展迅速，但家政服務公司往往由于門檻低、人員流動大，呈現小、散、亂的特點，魚龍混雜。導致對從事家政的人員欠缺基本的職業技能培訓、健康把關、信息核實及跟蹤監督，家政服務市場呈現野蠻增長態勢，亂象叢生。通過扶持家政服務業協會的建立、發展，讓行業協會為家政從業人員提供職業技能、法律知識、就業指導等方面的培訓，指導、規范家政服務市場行為，從而有效提升家政服務行業水準。

5.制訂行業規范。當前家政服務市場的無序和亂象，一個重要原因就是欠缺基本的行業規范，沒有可予以執行的行業標準。要想促進家政行業的健康、快速發展，相關行業主管部門應盡快廣泛調研，結合行業發展實際，制訂家政行業標準，便于家政公司和監管部門按照規范、標準，把好市場準入關口，有針對性地提高從業人員專業水平，提升行業發展層次，為社會提供高質量的家政服務。

6.擴大理念宣傳。家政服務行業的特殊性，導致社會公眾對家政服務人員的社會認同感普遍較低。中央電視臺2005 年進行的一次關于家政服務的問卷調查，調查結果表明，社會上不少人尚未擺脫舊的“保姆”甚至“家奴”的觀念的影響，看不起、不尊重家政服務從業人員。故應通過主流媒體，加大宣傳，引導公眾轉變理念，正確對待家政服務工作，提高社會對家政服務工作的認同感，提升家政服務人員的社會地位，吸引更多較高素質人員從事家政服務工作，推動家政服務市場健康有序發展。

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