民事公益訴訟受案范圍解讀

摘 要 2013年我國新民事訴訟法在立法上首次確立了公益訴訟。雖然對近些年學術界和司法實踐界所爭議的一些熱點問題作出了回應，但是在公益訴訟的受案范圍中依然存在著大量的問題。本文認為污染環境和侵害眾多消費者利益的糾紛大量屬于私人利益糾紛，適用公益訴訟程序的部分應根據其損害的對象嚴格加以界定；對于私益訴訟中提出的公益請求應允許私主體提起，并一并加以解決；同時考慮到法院功能的現狀，應有針對性的擴大“等”字的案件范圍。

關鍵詞 公共利益 私人利益 受案范圍

作者簡介：莊丹，中南財經政法大學法學院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-124-02

2013年1月開始實施的《民事訴訟法》結束了我國數十年來公益訴訟的立法空白及公益訴訟在司法中的尷尬境地，將“公益訴訟”條款正式納入到民事訴訟法律規定中。新民訴法的規定改變了長期以來我國民事公益訴訟無法可依的局面，終止了理論界是否應該構建民事公益訴訟制度的紛爭。這一規定雖然有關公益訴訟的相關問題，如原告資格和案件范圍等作出了回應，但就案件范圍的規定而言，其依然存在很多不足。其一就是，污染環境和侵害眾多消費者利益案件是否全部應適用公益訴訟程序？其二，究竟案件范圍中的“等“字應如何理解？

一、公益訴訟的法條解讀

公益訴訟，我國有學者對其作出了界定，即“任何組織或個人根據法律的授權，對違反法律、侵犯國家利益和社會利益的行為提起訴訟，由法院依法追究違法者法律責任的活動?！?修訂后的《民事訴訟法》第五十五條規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。下面本文就對該條進行細致的分析和解讀。

解析第五十五條法律的適用，應當先從立法層面來解釋。本法條出現在第五章“訴訟參加人”的第一節“當事人”之中，從字面意思理解，當事人這一節意在說明民事訴訟中何為案件的當事人，什么樣的公民、法人或其他組織可以成為民事訴訟的當事人，著重說明的是原告資格問題。因此，本條規定在該章節內，也是重點說明能夠發起公益訴訟的原告資格。有關原告資格的重要亮點在于對原有的民事訴訟原告資格的新突破，不再要求民事訴訟活動必須是具有“直接利害關系”的當事人才能提起。 由于本文重點研究案件范圍問題，在此不詳細展開。

其次，是公益訴訟的案件范圍。根據法條的書寫模式，可以看出立法機關采用的是“列舉 + 兜底”的方式來明確案件的受理范圍，即“環境污染行為”、“侵害眾多消費者合法權益的行為”，以及“其他損害社會公共利益的行為”。根據最高人民法院《<中華人民共和國民事訴訟法>修改條文理解與適用》中的要求，立法機關在列舉了“污染環境”、“侵害眾多消費者合法權益”這兩類最典型并且急待解決的案件的同時，也將“其他損害社會公共利益的行為”作為兜底條款寫入了法條。

二、公益訴訟中有關案件范圍規定存在的問題

此次立法對于公益訴訟的起訴范圍采取的是列舉方式，即明確的受案范圍包括污染環境行為和侵害眾多消費者利益的行為。那么，這兩類案件是否必然適用公益訴訟程序呢？筆者認為，涉及這兩類案件的糾紛其實都含有私益的成分，而且經常是以私益訴訟的形式出現的。因此，將這兩類案件統一理解為適用公益訴訟程序有失妥當。

具體就環境污染等案件而言，這類案件主要表現為大氣污染、水質污染、土壤污染、噪聲、震動、地盤下沉、惡臭等。不能否認，這些環境問題由于受到損害的人群不特定，且受害人往往缺乏時間、財力而難以進行訴訟。像如今的北京，已經被霧霾籠罩，環境問題岌岌可危，將環境污染問題確定為公益訴訟案件范圍無可厚非。但是我們不能忽略的是，在環境污染案件中，并非所有案件都是公益訴訟。例如，某甲應環境污染問題而引發肺部受損，此時，盡管污染環境的行為損害了社會公共利益，某甲完全可以基于個體之損害而提起私益普通訴訟。而如果類似某甲的受害人很多，則可以啟動代表人訴訟程序。此種情形下，盡管為污染環境案件，其該污染損害了眾多人的利益，但卻并無公益訴訟制度適用的空間。

當然，污染環境行為在損害私人利益的同時，無疑也損害了公共利益，但需要明確的是，基于維護公共利益而提起的訴訟，其保護對象、范圍與私益訴訟是明顯不同的。例如就渤海漏油事件來講，由于漏油導致海洋的水體受到污染、生態環境遭到破壞、旅游業被影響顯然就屬于公共利益受損；但是對于因污染而導致所養殖魚群死亡的漁民而言，魚群死亡而產生的損失就屬于私人利益。對于這些損失，由也只能由魚群的所有權人——漁民提起一個普通的私益訴訟。如上，在漁民人數眾多時，則可以提起代表人訴訟。

至此，這一理解要求司法機關在受理這兩類案件時應嚴格區分糾紛所保護的對象究竟是公共利益還是私人利益。筆者認為，區分兩類案件的基礎在于把握公共利益的特征，即首先，公共利益的主體是不特定的多數人；其次，公共利益的具有公共性，也稱之為實體上的共享性，即任何人皆可自由進出該公共利益說涉及的“圈子”；最后，就是公共利益具有不可分性，我們無法將之分為個體的部分利益。 把握了這三點，對于司法機關在受理環境污染和侵犯眾多消費者利益糾紛時，確定適用何種訴訟程序是非常必要的。

三、公益訴訟案件范圍中的‘“等”字應如何理解

一國確定民事公益訴訟案件的范圍，大多是結合本國的現實國情、經濟發展狀況及社會公眾的需求來進行的，我國在確定公益訴訟案件的范圍時，也應遵循一定的原則：首先，民事公益訴訟應該是為了維護公共利益，也必須是為了維護公共利益，要堅決避免以公益訴訟之名來侵害公民私權利，影響民事活動的正常開展。尤其要避免國家公權力的肆意擴張對公民私權利造成傷害；其次，民事公益訴訟也應注重司法權與行政權的平衡。在行政權涉及的范圍，應該肯定行政機關的社會管理職能，由行政機關來優先作出處理，通過行政權來保障社會公共利益的實現。這樣效率更高，也是對行政權的尊重，更是避免司法權對行政權的過度干預、干涉。

如前所述，我國立法對公益訴訟案件范圍采取了“列舉加上兜底”的方式。這樣的規定方便了將來在其他特別法領域如《消費者權益保護法》、《環境保護法》或《反不當競爭法》等法律或者司法解釋中作擴展，但是也對案件范圍做出了一定程度上的限制，使得在目前尚無特別規定的前提下，人民法院必然會謹慎審查原告所提出的公益訴訟，不會受理超出已經明確規定污染環境、侵犯消費者權益范圍的案件，從而可以對法院的案件受理量加以控制。那么，在目前的司法環境下，哪些案件可以作為”等”字的理解范疇呢？

筆者認為，除了立法明確規定的兩類案件外，首先，國有資產被侵害案件可以作為公益訴訟中“等”字的范疇。這是因為，這類案件侵害的是國家利益，屬于公共利益范疇，且我國在司法實踐中也已經將其作為公益訴訟進行處理，有良好的實踐基礎；另外，對于不正當競爭案件，隨著我國對外開放腳步的不斷進步，市場經濟的不斷發展，企業間的不正當競爭案件越來越多，其多數涉及公共利益且與我國經濟密切相連，涉及范圍廣、影響大，將其納入公益訴訟范圍對于保護我國國內企業以及市場經濟極為重要。最后，對于壟斷類案件而言，反壟斷是國家的重要任務，且反壟斷訴訟需要較強的經濟實力、分析能力以及信息量，就目前來講，即使是國家機關也未能將其處理完善，貿然引入必然會引起司法混亂，浪費司法資源的情況。但從長遠來講，在條件成熟后，有必要將反壟斷引入公益訴訟案件范圍。

注釋：

韓志紅、阮大強.新型訴訟——經濟公益訴訟的理論與實踐.北京：法律出版社.1997.27.

張玉.對放寬環境公益訴訟原告資格限制的探討.人民論壇.2012（36）.

相慶梅.民事公益訴訟制度的理解與適用——兼論與代表人訴訟制度的區分.民事程序法研究（第十輯）.廈門大學出版社.2013.