淺析行政訴訟第三人原告資格的“利害關系”標準

摘 要 新《行政訴訟法》第二十五條重新確立了確定第三人原告資格的“利害關系”標準，對原有的“法律上利害關系”標準進行了擴大，然而此標準的實踐應用缺乏可操作性。本文將從行政訴訟原告資格和利害關系的概念出發，嘗試以中日行政訴訟法相關內容對比的角度對“利害關系”標準的應用提出設想。

關鍵詞 第三人原告資格 利害關系 利益

作者簡介：董世浩，中國政法大學法律碩士學院2015級法律碩士研究生。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-118-02

原告資格是行政訴訟制度中的一個重要問題，涉及對當事人權益的保護程度，如果原告資格規定過寬，可能會產生濫訴，影響訴訟效率；如果規定過窄，則不利于維護公民的合法權益，也有違行政訴訟法的立法宗旨。確定原告資格的核心就是“利害關系”標準。

一、 行政訴訟原告資格概述

從根本上講，原告資格的問題既涉及到程序問題也關乎實體問題；明確行政訴訟原告資格的概念是確定原告資格和明確“利害關系”標準的前提。

（一）行政訴訟原告資格的內涵

原告資格，是指“起訴人所享有的將司法爭端提交法院判決的權利、資格”。對原告起訴設定“資格”，只有符合起訴條件的行政相對人才是原告，既是對相對人提起訴訟的許可，也是對相對人提起行政訴訟的限制。我國行政訴訟法理論界對原告資格的定義中，比較有信服力的定義來自源于《布萊克法律大辭典》，歸結起來，它將原告資格解釋為一種“足夠的利益”。

（二） “利害關系”的內涵

原告資格的主體又包括行政相對人和與被訴行政行為有利害關系的公民、法人或其他組織，也即第三人。對于行政相對人的原告資格與第三人的原告資格認定的標準不盡相同，屬于不同的關系范疇。有學者觀點指出，按照傳統理論與制度設計，行政相對人原告資格的“利害關系”主要是法律上的利害關系，一般不包括反射利益關系和事實利害關系。因此在實踐中判斷行政相對人是否具有原告資格便有了相對明確的標準和可操作性的依據，根據法律（也就是作出被訴行政行為所依據的法律）能不能找到被該法律所保護的行政相對人的合法權益受到了被訴行政行為的侵犯，就可以得出行政相對人是否具有原告資格。但是涉及到第三人是否具有原告資格并非能夠采用如此的處理方式，因為行政相對人是法律上被訴行政行為的直接對象，其與行政機關的法律關系更加穩定、明確。第三人則不同，例如甲與乙因土地使用權歸屬問題申請行政機關裁決，無論該行政機關將土地給誰都會影響到土地使用權實際所有人丙的利益，但丙并不是行政機關行政行為的對象，丙與行政機關就構成了事實上的利害關系，無法從該行政行為所體現的法律關系中找到為自己救濟的依據。因此本文主要探討第三人的原告資格認定的“利害關系”標準。

《行政訴訟法》中的“利害關系”是指行政機關的行政行為對公民、法人或者其他組織的合法權益已經或者將會產生實際影響。這種利害關系包括不利的關系和有利的關系，但必須是一種已經或者必將形成的關系。包括兩種情況：一是原告是該行政行為的相對人，承擔行政行為的法律后果；二是原告是該行政行為的相對人，受到行政行為的影響。以此學術界形成了“利害關系說”的觀點。

這是目前最為流行的一種觀點，原因在于最高院出臺的司法解釋和最新修改的《行政訴訟法》。在“利害關系說”產生之前，是有一個從“合法權益”到“利害關系”的過程存在的，在舊《行政訴訟法》的條文當中并未出現有“利害關系”的規定，其在第四十一條起訴條件中規定原告資格的第一款也只是采用了“合法權益”的說法，然而被后來的最高院出臺的司法解釋對原告資格作出了進一步的規定，學者們也逐漸支持“利害關系說”的觀點，包括：“行政訴訟原告資格關注的重點是起訴人與行政機關的具體行政行為之間是否有利害關系。它是指受侵害的合法權益與具體行政行為之間存在利害關系?！薄袄﹃P系說”構建了比較合理的第三人原告資格的認定標準，新《行政訴訟法》在起訴條件上對“合法權益”進行了修改，在第二十五條、四十九條明確體現出“利害關系”的標準，以期促進完善對第三人原告資格認定標準的完善。

之所以認為“利害關系說”構建了比較合理的認定標準，是因為此時我們縱觀新《行政訴訟法》關于原告資格的相關法條（第二條、第二十五條、第四十九條），可以對其劃分出兩個層次：第一層即未修改的第二條仍然是以“合法權益”為標準，表明法律只保護被行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯的行政相對人的合法權益；第二層為修改后的第二十五條和第四十九條，該層為相對人提供了另一標準來衡量自己是否具有原告資格，能夠提起訴訟。第一層次的條文規定行政相對人“認為”行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯了其合法權益，有權向人民法院提起訴訟，使得相對人原告資格的認定顯得頗為主觀，因為只要相對人主觀上認為自己的合法權益被行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯即可。實則不然，該條文實際上是限定了提起行政訴訟主體的范圍，即只有合法權益被行政機關及其工作人員的行政行為侵犯的主體才可以提起訴訟，“侵犯”一詞，從文義上講，是指以傷害他人或者他物為目的的行為，此時看來對相對人合法權益的侵犯是實際的、具體的、特定的、可估量的、直接的。因而，該標準就將那些合法權益沒有實際損害、僅僅受到間接影響等特點的第三人的原告資格排除在外。不過，“合法權益”的標準在新《行政訴訟法》當中規定在第二條，根據其所在的位置可以看出，這個標準只是原則性的規定，使得沒有專業法律知識的相對人在尋找可以起訴的根據時，主觀性的“合法權益”標準能夠為其提供法律支撐，以促進公民權利意識的提高。不過，在真正判斷提起訴訟的相對人是否具有原告資格，運用的還是第二層次更具操作性的“利害關系”標準。新《行政訴訟法》在原來的基礎上將“法律上的利害關系”改為“利害關系”，目的是為了進一步擴大具有原告資格的主體范圍。然而，“利害關系”這一標準仍然比較模糊，雖然一方面有利于將合法權益未受到直接侵犯的相對人納入原告范圍，但另一方面也可能導致法院以沒有利害關系為理由將具有間接利害關系的維權訴訟擋在門外，如行政公益訴訟案件、環境公益訴訟案件，進而加重“立案難”的現象，將可能導致更多社會性問題的產生與發展。因此，適用“利害關系”的標準雖然是合理的，但是為了推進依法治國、法治社會、法治政府的建設，我們應當將該標準更加具體明確，使其更具操作性，限制并指導法院在行政訴訟原告資格的判定上利用自由裁量權，真正讓行政糾紛進入法院。

二、日本行政訴訟法的原告資格的相關學說

日本規定原告資格采用了“法律上的利益”的概念。日本學界對于“法律上的利益”的理解存在三種不同的觀點，即“法律上保護利益說”、“值得保護利益說”以及“法律上值得保護利益說”。前者是指利益是指行政訴訟原告資格的范圍依據處分所依據的法規是否保障被侵害的利益來判斷?！爸档帽Ｗo利益說”是指判斷是否具有“法律上的利益”，不僅僅依據法律的明文規定，應當根據實際生活中的紛爭是否值得裁判上的救濟來決定?？梢姡爸档帽Ｗo利益說”中原告的利益標準并不限于法律上保護的利益，而且包括事實上的利益?！胺缮现档帽Ｗo利益說”認為在堅持“法律上保護利益說”的同時，并不局限于法律的明文規定，而積極地考慮法律的宗旨、目的等，通過對法律的合理解釋來擴大原告資格的范圍。在日本的審判實踐中，大都采用了“法律上保護利益說”，但實踐正朝著“法律上值得保護的利益說”發展。2004年6月日本行政事件訴訟法修改時就是采用了“法律上值得保護的利益說”，在確定“法律上的利益”標準的同時，為法官的判斷設置了四項必須考慮的要素：（1）根據法令的宗旨、目的；（2）在作出該處分或裁決時應當被考慮的利益的內容、性質；（3）與該根據法令共同目的的相關法令的宗旨、目的；（4）被侵害利益的內容、性質以及被侵害的形態、程度。日本行政訴訟法對原告資格范圍的修改，在“法律上的利益”的標準不變的情況下實質地擴大了原告資格的范圍，法官裁判案件的依據就不限于法律的明文規定了，就可以綜合各方面因素考慮原告資格的認定問題。然而原告資格條款的修改并非沒有問題，條文中給出的判斷標準仍然是抽象的，沒有涉及對“法律上的利益”概念進行具體的界定，也沒有明確劃定原告資格的范圍；另外該原告資格條款只是關于撤銷訴訟原告資格的規定，對其他類型行政訴訟沒有統一規定原告資格標準。這是我國行政訴訟法應當吸取的經驗。

三、我國行政訴訟原告資格的完善

（一）明確“利害關系”的標準

新《行政訴訟法》的修改主要是統一了“合法權益”標準與“法律上的利害關系”標準，以“利害關系”標準作為現行行政訴訟原告資格的認定標準。但對于“利害關系”標準仍然沒有明確的界定，導致在實踐當中難以操作。因此，我們可以借鑒日本行政訴訟法的“法律上保護的利益”和“法律上值得保護的利益”的理念，在司法實踐中由最高人民法院形成一套以行政指導性案例為主體的認定原告資格的指導方法，從立法的宗旨和目的出發，對立法中第三人原告資格的“利害關系”標準采用靈活的解釋方法，使第三人的合法權益得到應有的法律保護。

（二） 對不同類型的行政訴訟案件采用不同原告資格的標準

我國現行《行政訴訟法》將“利害關系”標準適用于所有案件的原告資格認定中，是機械的適用，無法準確確定提起訴訟的相對人是否有應當被法律所保護的權益被侵害。而且各個類型的案件情況不同，為了更好的維護相對人的合法權益，我們應當對不同類型案件的原告資格作出不同區分。比如行政公益訴訟案件與政府信息公開案件，如今行政訴訟法建立起公益訴訟制度就是為了保護更多合法權益受到間接侵害的相對人，應當對其適用較為寬松的標準來認定其原告資格，以保護大多數人的利益和社會利益。而對于政府信息公開案件，則是為了給真正有需要的相對人提供一條獲取政府信息的途徑，然而在實踐中常常淪為相對人惡意訴訟的工具，因為政府信息公開案件的原告資格認定標準過于寬松，筆者認為，對此類案件的原告資格應當包括屬于自己法律上的權益的標準，來排除惡意訴訟的可能，實現司法資源的充分利用，維持安定的社會秩序。

四、結語

行政訴訟原告資格的認定問題是行政法學上的重要問題。一方面，它是起訴人能否通過行政訴訟得到權利救濟的關鍵。另一方面，它也影響到法院能否通過行政訴訟順利實現對行政機關的司法監督。行政法設立原告資格制度的初衷就是為了監督行政權，使違法行政行為得到糾正，保護權利人的合法權益不受侵害，同時也能夠節約司法資源，防止濫訴。且行政訴訟原告資格的認定標準逐漸放寬，為了更好地維護利害關系人的合法權益提供了制度保障。本文從行政訴訟原告資格概念出發，通過對中日兩國行政訴訟原告資格認定標準的探討，以期促進行政訴訟原告資格制度不斷完善，司法公正、司法為民能夠得到充分的體現。

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