初構檢察機關提起公益訴訟制度

胡丹　王川　劉輝

摘 要 自2012年公益訴訟制度正式確立以來，我國侵害國家利益和社會公共利益的現象仍屢見不鮮。得到現有法律明確授權的公益訴訟原告數量極少且其提起公益訴訟障礙重重，而享有優勢地位的檢察機關被排除在了公益訴訟原告主體范圍之外，這嚴重阻礙了我國公益訴訟的展開。在這種情況下，建立起檢察機關提起公益訴訟制度已是推動我國公益訴訟理論完善和實踐展開的必然之舉。

關鍵詞 檢察機關 公益訴訟 程序設計

作者簡介：胡丹、王川、劉輝，西南政法大學。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-037-02

2012年《民事訴訟法》第55條標志著公益訴訟制度在我國的首次確立。緊接著，相關法律、司法解釋相繼頒布以期進一步完善公益訴訟制度。然而，基于民事訴訟平等訴訟主體基本框架、訴訟成本、相關利益關系的協調等多方面的考慮，檢察機關被排除在了訴訟主體之外。但在公益訴訟司法實踐中，檢察機關較行政機關及社會組織有明顯的優勢。

一、檢察機關與現有法律明確授權主體提起公益訴訟之優劣對比

（一） 現有法律明確授權的主體提起公益訴訟障礙重重

1.缺乏獨立性，利益聯系緊密。我國目前對社會組織采取的是登記主管機關和業務主管機關雙重管理模式，而且《社會團體登記管理條例》規定主管單位對社會組織有直接且全面的管理權力，導致社會組織喪失其獨立性，失去自主權。而且我國行政機關多直接參與招商引資、建設開發等經濟活動，公益訴訟案件的被告方又往往是對地方經濟有重大貢獻的企業，行政機關極可能懈怠履行法定職責，造成地方保護主義。

2.資金障礙。公益訴訟所需的訴訟費、律師費、鑒定費、評估費等費用十分高昂，而我國大部分社會組織的資金來源很不穩定，國家對社會組織提起公益訴訟又缺乏有效的資金支持機制，在強調行政經費預算的今天，這種開支也是受到了極大的限制。另一方面，公益訴訟往往會涉及訴訟保全、先于執行等訴訟保障制度，由于缺乏資金，有關行政機關和社會組織很難提供有效的擔保，導致訴訟強制力大大減弱。

3.訴訟能力不足。在我國現行的行政機關和社會組織中，法學專業人才缺乏，導致其提起公益訴訟面臨證據能力不強、法律適用力弱、法庭辯論能力不足等難題。更何況，我國目前的社會組織沒有法定的調查取證權，證據收集難度大，進一步加劇其提起公益訴訟的難度。

（二）檢察機關提起公益訴訟的優勢

1.法律賦予的獨立性地位保障訴訟公正。根據《憲法》的規定，人民檢察院獨立行使檢察權，任何機關、團體和公民個人都不得干涉。而且檢察機關作為公益訴訟的原告，是以憲法所賦予的法律監督權作為其出發點，其唯一的宗旨在于監督法律的遵守與實施，并沒有任何私利。 因此，與其他主體相比，檢察機關提起公益訴訟更能保障公正性。

2.內外部協調配合機制保障訴訟順利。檢察機關提起公益訴訟的工作職責主要由系統內部的民事行政檢察處承擔，同時在外部還積極建立與法院、行政機關、監察機關協作配合機制，以更好地發現、搜集國家或社會公共利益受侵害的事實及證據。

3.職能優勢保障人民檢察院訴訟能力。作為法律監督機關，人民檢察院有一支受過法律專業培訓的工作隊伍，擁有大量的法學專業人才，對于訴訟爭議具有更為專業的判斷能力；作為公訴機關，在取證、認證、質證等方面經驗充足。故而檢察機關在履行公益訴訟職責時，可以很好地克服其他主體在提起公益訴訟時存在的“取證難”、“訴訟難”等問題。

4.刑事附帶民事訴訟拓展檢察院民事訴權領域。《刑事訴訟法》第99條授權人民檢察院可以通過刑事附帶民事訴訟向人民法院提起訴訟，而不論刑事部分被告人是否構成犯罪。相關司法解釋也為檢察院“另行提起民事訴訟”開了“口子”。因此，作為國家公訴尚且有附帶民事訴訟的規定，那么作為自由、民間的民事訴訟程序，就沒有理由將人民檢察院拒之于公益訴訟之外。

二、檢察機關提起公益訴訟的程序初步設計

檢察機關作為我國的法律監督機關，決定了現有法律規定中的一些內容對其不能完全適應，因而有必要對檢察機關提起公益訴訟的某些程序予以特別規定。

（一）案件范圍

在限定檢察機關提起公益訴訟的案件范圍之前，有必要界定“公益訴訟”的概念。在學術界，“公益訴訟”的定義有廣義和狹義之分。廣義上的公益訴訟泛指所有涉及公共利益或具備公共因素的訴訟，原告與訴爭案件之間是否有直接利害關系在所不問。狹義上的公益訴訟僅僅指涉及公共利益或具備公共因素，但原告與訴爭案件之間不存在直接利害關系的訴訟形態。考慮到構建公益訴訟制度的目的在于解決傳統私益訴訟在保護公共利益方面存在的漏洞，因此只要公共利益仍能借助傳統私益訴訟獲得救濟，另行構建公益訴訟制度就顯得多余。 同時在司法實踐中，公益訴訟“恢復國家利益或者社會公共利益受損之前的狀態，在無法恢復原狀時，請求被告支付修復利益受損的費用”的訴訟請求與公民因個人利益受損害而提起的損害賠償之訴的訴訟請求分離，也貫徹了“狹義的公益訴訟”說。因此，我們認為應該采用“狹義的公益訴訟”說以確定檢察機關公益訴訟的案件范圍更為恰當。也就是說，檢察機關只能在國家利益或社會公共利益受到侵害卻沒有直接利害關系人時才能提起公益訴訟。

（二）前置程序

為督促法律規定的機關和有關組織積極履行提起公益訴訟的職責，避免濫訴，有必要對檢察機關提起公益訴訟設置前置程序。比如說，檢察機關在提起民事公益訴訟之前，應當依法向法律規定的機關或有關組織發出督促起訴意見書，法律規定的機關或者有關組織在收到督促起訴意見書后一個月內仍不起訴或者書面答復檢察機關的，檢察機關才可以提起民事公益訴訟。同時在行政公益訴訟中也應設置類似的前置程序。

（三）立案審查

法院審查是否受理檢察機關提起的公益訴訟，除審查一般的立案條件外，還需要“有國家利益或者社會公共利益已經受到損害或者有受到損害的重大風險的初步證據”，這主要是為了避免濫訴，使檢察機關提起公益訴訟取得更好的社會效果和法律效果。

（四）舉證責任

舉證責任的分配是否合理，會直接影響著相關當事人的訴訟成敗。從已有的訴訟實踐來看，原告在提起公益訴訟面臨嚴峻的“取證難”問題，因此為了更好得解決原告“舉證難”問題，在公益訴訟案件中宜采用“修正的舉證責任”，即降低原告的舉證責任完成標準。 當然，“修正的舉證責任”也只能在法律明確規定的框架下才能適應，若法律沒有明確規定降低原告舉證責任完成標準，則仍應當適用“誰主張，誰舉證”的原則。

（五）和解與調解

在公益訴訟的過程中，如果被告已經對損害的國家利益或者社會公共利益給予了賠償，基于節約司法資源的考慮，我們認為在此種情況下可以賦予檢察機關有限的與對方當事人和解、調解的權利。此處之所以說“有限”是因為和解或調解協議必須經過公告程序和法院的審查程序，最終由法院出具調解書才能生效。例如，江西省新余市渝水區人民檢察院提起的首例環境民事公益訴訟，就是檢察機關與被告達成調解協議后，被告及時作出了有效整改，彌補了公共利益的損失的典型例子。另一方面，基于公益訴訟的訴訟請求與公民個人提起的損害賠償之訴的訴訟請求分離這一點考慮，我們認為賦予檢察機關有限的與對方當事人和解、調解的權利不會阻礙公民個人處分權的行使。

（六）訴訟費用

為使檢察機關順利履行提起公益訴訟的法定職責，地方財政必須撥付部分資金建立“公益訴訟基金”，以解決公益訴訟過程中的訴訟保障、證據鑒定、敗訴賠償等費用問題。在檢察機關敗訴的情況下，訴訟費用從“公益訴訟基金”中撥付；在檢察機關勝訴的情況下，法院可以判決由敗訴方承擔包括律師費、鑒定費在內的全部訴訟成本。

三、 結語

自2012年公益訴訟制度正式確立以來，我國各地法院受理的公益訴訟案件數量極少，真正進入審判階段的公益訴訟案件更是屈指可數。究其原因，一方面，2012年修正的《民事訴訟法》對可以提起公益訴訟的主體僅僅作了“法律規定的機關和有關組織”這樣概況性的表述，若在我國現行單行立法中找法律明確授權提起公益訴訟的主體僅僅能夠找到海洋環境監督管理部門、環保組織、消費者協會，而這些主體在提起公益訴訟過程中又往往面臨多重障礙；另一方面，“法律規定的機關”是否包括人民檢察院還有待立法作進一步的明確，由此也導致了原本在提起公益訴訟方面具有種種優勢的檢察機關在提起公益訴訟時面臨法律依據不足的難題。因此，為推動我國公益訴訟制度的理論完善和實踐展開，有必要在立法上盡快明確檢察機關提起公益訴訟的權能，并對檢察機關提起公益訴訟的具體程序制度作出全面而細致的規定，以更好地保護國家利益和社會公共利益。

本文旨在推進公益訴訟制度完善的呼聲日益高漲的今天，為檢察機關提起公益訴訟制度的完善提供初步的參考，同時也期望我國有關公益訴訟制度方面的立法能夠更加注重其明確性和具體性，以更好地指導司法實踐工作，切實保護國家利益和社會公共利益。

注釋：

杜穎.檢察機關提起民事公益訴訟制度研究.中國檢察官.2015（6）.69-70.

陳亮.環境公益訴訟研究.北京：法律出版社.2015.3-18.

孫洪坤.檢察機關參與環境公益訴訟的程序研究.北京：法律出版社.2013.235-236.