重塑國際經濟秩序 G20任重道遠

李家成 陳夢施

2016年9月4日～5日，G20第十一次領導人峰會將在中國杭州舉行。中國如何充分發揮“主場外交”優勢，推動G20的變革與發展，塑造更加公正合理的國際經濟新秩序，成為各界關注的焦點。作為發達國家與新興市場國家并存的國際經濟合作論壇和平臺，G20的崛起為新興國家推動國際經濟體系改革提供了巨大的機遇與動力，突破了原先新興國家與發達國家合作治理全球經濟的限制。但由于受到美國霸權地位難以動搖、新興國家改革力量不足以及國際經濟規范變革艱難等多重因素制約，新興國家在G20機制內推動國際經濟體系改革仍然存在諸多困境，改革之路不會一帆風順。作為積極推動國際經濟體系改革的堅定支持者，中國應該利用好G20這個重要平臺，并爭取在G20機制內發揮更大作用，為新興國家在國際經濟活動中爭取更多權益。

現有國際經濟體系的弊端

現存國際經濟體系是二戰后以美國為首的西方國家主導建立起來的，一直延續至今。世界貿易組織、世界銀行和國際貨幣基金組織構成了牽引國際經濟發展的“三駕馬車”。這一西方式的國際經濟秩序，逐步形成了國際經濟交往中的主導游戲規則，對于二戰后較長時期內國際貿易的發展和國際金融市場的穩定發揮了積極作用。但是，隨著各國經濟力量對比和國際經濟格局的變化，這一經濟秩序的功能性缺失和結構性紊亂等弊端不斷顯露出來。

一方面，現有國際經濟秩序由美國一手構建，自然是促進美國利益的最大化和持久化，極力維持自身的單極主導地位，推行霸權，運用一切手段阻止其他國家對現存體系的挑戰與沖擊。美國大加利用自身主導的國際經濟體系在國際市場交換中榨取超額利潤，對外轉嫁經濟危機，犧牲他國經濟利益。全球都在為美國管理金融體系的錯誤決策支付成本。這嚴重侵蝕了國際經濟秩序原有的開明精神和公正態度。

另一方面，2008年金融危機成為推動國際經濟體系改革的契機。這場席卷全球的金融危機充分暴露了美國主導的現存國際金融秩序的弊端和超載狀態。西方傳統大國的經濟受到重創，損失慘重，難以依靠自身力量收拾殘局。新興經濟體也未能幸免，但相較于發達經濟體，依然保持了較快的發展速度，為世界經濟的恢復與發展帶來一線希望。于是，發達經濟體希望新興經濟體承擔世界經濟復蘇的責任，共同治理全球經濟。

由此可見，改革國際經濟體系勢在必行。當現有國際經濟秩序難以為繼、不能應對新的挑戰時，對其進行改革甚至以新的秩序取而代之也就成為一種歷史的必然。危機中蘊含著生機。新興國家恰好可以借助此次危機，順勢躋身全球經濟治理的“領導層”。作為積極推動國際經濟體系改革的堅定支持者，以中國為代表的新興國家可以借助G20這個平臺，利用后發優勢，維護新興國家在國際市場交換中的應得權益，促進世界經濟朝著公平公正的方向發展。

G20為國際經濟體系改革提供了機遇與動力

G20誕生于20世紀90年代中后期的亞洲金融危機，機制化于2008年美國次貸危機所引爆的全球經濟危機。兩次金融危機的十年間隙中，G20僅限于每年一次的財長與央行行長會議，并未能在國際經濟體系中發揮實質性作用。2009年匹茲堡峰會宣布，G20將替代G8成為首要的國際經濟合作論壇。隨著新興市場國家在G20機制內發揮的作用越來越大，國際經濟體系的改革也在悄然醞釀之中，可以說G20的崛起為重塑國際經濟秩序提供了巨大機遇與動力。

G20的崛起在一定程度上滿足了推動國際經濟體系轉變的要素變化。清華大學閻學通教授認為，國際體系由國際行為體、國際格局和國際規范三個要素構成，從邏輯上講，這三個要素同時發生變化，國際體系類型必然轉變；從經驗上看，三要素中的兩個要素發生變化，國際體系轉變的可能性也很大。進入21世紀以來，新興經濟體蓬勃發展，實力和影響力與日俱增，加入G20后發揮越來越大的作用，大大改變了世界經濟版圖，國際經濟舞臺上西方發達國家“一枝獨秀”的局面逐漸成為“歷史的遠影”，世界經濟和國際貿易增長由西方發達國家和新興市場國家共同驅動，國際經濟行為體多元化的發展帶動國際經濟體系的變化顯而易見。由此可見，國際經濟體系三要素中有兩個要素已經發生了明顯變化，體系的轉變便存在了可能性。而G20的崛起正好為新興國家參與制定和協調國際經濟政策提供了平臺。這反過來又能促進新興國家在世界經濟合作中得到更有力的保障，進一步推動國際經濟體系的轉變。

G20的崛起顛覆了傳統的“中心—外圍”國際體系結構。進入21世紀以來，新興經濟體尤其是中國、印度、俄羅斯、巴西等新興大國取得的成就有目共睹，成為世界經濟增長的主力軍和重要引擎。新興國家的崛起表現在所占國際貿易份額的持續上升，重繪了世界經濟藍圖，加速了國際格局的重新組合。同時，新興國家加入G20后在改革現有的國際經濟體系方面取得了許多成果。例如，2009年G20領導人第三次峰會決定增加新興工業化國家在IMF中5%的配額比例，在世界銀行的投票權權重也增加了3%；還決定取消歷時半個多世紀的慣例，即不再規定世行行長非美國人莫屬、IMF總干事非歐洲人莫屬。這些成果表明，在G20機制內，以金磚國家為代表的傳統“外圍”國家在全球經濟治理中正逐漸“中心化”，至少能在形式上和西方發達國家平起平坐，共同磋商原先在“中心”國家集團內部商討的全球性問題，為“外圍”國家推動國際經濟體系改革奠定了基礎。

G20的崛起在一定意義上體現了美國改革現有國際經濟體系的意愿。2008年由美國次貸危機引發的全球金融危機使西方國家無力自救，這充分暴露了現有的以美國為主導的國際經濟體系逐漸僵化的本質。一方面，金融危機使美國的經濟實力呈現出階段性的衰落。作為美國推行霸權的工具，美元的地位也顯示出了趨勢性的下滑。另一方面，由于二戰后美國建立起以美元為中心的國際貨幣體系，而此時正處于這個國際貨幣體系即將延續百年的階段，美國也面臨著“百年之后能否延續”的歷史困境。努力打破這種歷史慣性，維系美元的核心地位，便是當下美國的訴求。于是，當美國面對這種歷史抉擇時，不經意間表露出了改革現有國際經濟體系的意愿。此次國際金融危機爆發后，美國主動與中國等蓬勃發展的新興國家合作，接受新興國家更全面地參與主導國際事務，“共同塑造21世紀的世界”。

改革國際經濟體系需要跨越的三大難關

G20確實為滿足新興國家改革國際經濟體系的訴求創造了空間，預示著新一輪的國際經濟體系改革拉開了帷幕，但改革現有國際經濟體系仍然存在諸多困境。G20峰會屬于布雷頓森林體系框架內的一種非正式對話機制。G20的非正式性以及不完全代表性，使得其政策的合法性和有效性受到質疑。由于需要國際合作解決的問題越來越多，如今G20機制內國家合作的領域不再局限于經濟領域，還延伸到了能源以及安全領域。這在一定程度上與聯合國等國際組織存在功能和權力重疊，G20更應該明確自身所應扮演的角色，理清與其他國際機制的關系。新興市場國家若想在G20框架內推動國際經濟體系改革，需要化解不少阻力與困難。

美國的霸權地位難以動搖。作為布雷頓森林體系最重要的遺產，美元是美國維護其“金融霸主地位”的核心工具。新興國家要求改革國際經濟體系，就是要在G20機制內爭奪更多的話語權和規則制定權，使現行國際經濟秩序朝著更有利于新興經濟體的方向發展，這勢必會沖擊美國的領導權和規則制定權以及美元的霸權地位。美國不大可能將既得利益拱手讓給新興國家，從世界帝國的地位上退下來。美國會通過對G20領導權的爭奪、規則制定權的占有以及對美元霸權的維護，來維持在當今世界格局中的優勢地位。中國作為新興市場國家中的一顆耀眼新星，是推動國際經濟體系改革的中堅力量。為了避免危機對現有體系造成更大的沖擊，美國通過已有的體系來接納新興國家，將G20安置在布雷頓森林體系的框架內，讓渡部分無關痛癢的利益來拉攏新興市場國家，共同分擔全球經濟治理的國際責任，從而消化新興市場國家對現有全球治理機制的沖擊，借助新興市場國家的力量更大程度地維護美國國家利益，把中國在內的新興國家當作維護自身利益的棋子。值得注意的是，后危機時代改革動力弱化，也使國際經濟體系改革難以一蹴而就。由于現有體系處于美國主導之下，美國雖然在金融危機爆發之初無奈支持改革現有國際經濟體系，但近兩年危機已經逐漸緩解了。隨著國內金融形勢的穩定，改革的國內阻力不斷增強，美國改革國際經濟秩序的動力幾近消失，甚至加強了維護現有體系的力度。由此可見，遲暮的美國雖然表面上歡迎中國的和平崛起，但卻忌憚中國的崛起動搖其霸權地位，只允許中國所發揮的作用僅在其設計的框架內實現。作為篤信現實主義的強權國家，美國絕不會容忍任何沖擊其霸權的行為。通過構建美國主導并排除中國的TPP來影響新興國家在G20機制內改革現有國際經濟體系的進程，以維護自身的霸權地位。在TPP協定達成后，美國總統奧巴馬發表評論稱，美國不允許中國等國家來書寫全球經濟的規則。

新興國家的改革力量不足。新興國家加入G20與發達國家共同商討國際經濟政策，這對于新興國家來說確實是一大勝利，但或許高估了新興國家改革國際經濟體系的實力。21世紀初，新興國家發展勢頭強勁，經濟取得了一系列成果，概源于原先經濟基礎落后。但2008年金融危機所引發的全球經濟增長持續放緩，新興經濟體也受此拖累，經濟增長率連年下降，處于經濟發展的瓶頸周期，難有新的重大突破。新興國家在經濟實力和可動用經濟資源上與發達國家存在差距、處于劣勢，使其控制和參與國際經濟體系的能力下降，失去推動國際經濟體系改革的資本。同時，作為后生力量，新興國家在軟實力上也未達到和發達國家平起平坐的地位。一直以來，新興市場國家在國際經濟活動中處于被動地位，參與全球經濟治理的經驗較少，人力資本稀缺，國內經濟體制與金融市場須進一步改革與完善。并且，要求改革國際經濟體系的新興市場國家之間的利益也難以協調。如在改革國際貨幣體系問題上，俄羅斯和中國的利益就存在一定的差異。俄羅斯比較激進，希望能聯合金磚四國對美元即刻發起挑戰，但中國因為持有大量美元資產，在短期內仍然希望美元保持穩定。這些軟約束也在一定程度上抑制了新興國家在G20機制內改革國際經濟體系的步伐。

國際經濟規范變革艱難。國際經濟規范是指國際經濟合作與治理的一系列原則、規則和制度的總和。現有的國際經濟規范依然延續發達國家制定的那套規則，這對于新興市場國家參與全球經濟活動是非常不利的。新興國家要求改革國際經濟體系，最重要的就是改革那套不公正的國際經濟秩序，制定更多公正合理的國際經濟規范。但是，改革現有國際經濟規范仍然舉步維艱。從一定意義上說，現有國際經濟秩序是發達國家從自身經濟利益和文化觀念的角度出發而制定的，忽視甚至犧牲了新興國家在國際市場交換中的利益，而新興國家所要建立的經濟秩序必然是建立在自身利益和觀念的基礎上。從建構主義角度來看，新興國家與發達國家的文化、觀念、認同存在著差異，導致了雙方的國家身份和國家利益的差異，進而導致它們的國家行為不同，表現在國際經濟體系中就是制定的國際經濟規范不同。目前來看，新興國家與發達國家更傾向于把爭奪制定國際經濟規范的主導權看成是一場“零和博弈”的游戲，所以一個統一而又平衡的國際經濟規范難以形成，國際經濟體系的改革也難以在G20機制內順利進行。

國際體系的轉型是一個艱難曲折的過程，說到底就是以美國為代表的發達國家和以中國為代表的新興國家之間的利益博弈。現存國際經濟體系依然處于“路徑依賴”之中，新興國家還不完全具備改革舊體系的實力與魄力，很難“另起爐灶”，設計出新的國際貿易機制。杭州G20峰會是中國2016年最重要的主場外交，也是全球最受矚目的經濟盛會。中國應該把握住這個歷史契機，努力提高自身的議題設置能力，參與乃至掌握議題設置的主導權，推進本國關注的議題進入議程，引導G20的發展方向，促進現有國際經濟體系向民主化、公正性進一步發展，提高新興市場國家在全球經濟合作與治理中的規則制定權和話語權，為新興國家爭取更多利益，為新興國家在全球經濟治理中爭取更多主動權，改變以美國為首的西方國家主導G20的現狀。

〔本文系2014年度國家社會科學基金青年項目“中國海外軍事基地建設的必要性與可行性研究”（14CGJ015）成果〕

（李家成：遼寧大學國際關系學院國際政治系副教授，博士；陳夢施：遼寧大學國際關系學院國際政治系碩士研究生）

責任編輯：黃 杰