PPP模式的核心價值與機制保障

聶磊

在公共服務供給中推廣運用PPP模式，是公共服務領域的一場投融資及運營管理體制機制變革。由于PPP項目通常投資規模大、技術復雜、建設周期長、涉及面廣且社會影響大，實踐迫切需要不斷深化政府與社會資本合作（PPP）模式研究，關注PPP模式運作中出現的新情況新問題，積累運作經驗，規范PPP模式可持續發展。

一、效率是PPP模式的核心價值

“市場失靈”的存在曾導致普遍認為公共服務領域私人部門經營有損公眾利益。“政府失靈”的存在使得公共服務國有壟斷模式往往帶來激勵扭曲和低效率。政府和社會資本在公共服務提供的過程中，各有其獨特的優勢，PPP模式意圖汲取雙方的優勢力量建立互補性合作關系，核心價值是讓專業的人做專業的事，提高公共服務供給效率。

各展所長，提升公共服務供給效率。PPP模式中，通過政府信用的引導，規避政府作為唯一的投資主體難以回避的市場風險，提高資金的使用效率。通過項目公開運作，減少債權虛置風險和道德風險的負向激勵，激勵社會資本提供公共服務。政府與社會資本合理的分工體系形成良好的治理結構，二者專注發揮各自優勢取長補短，通過公共行政資源和社會資本市場機制的整合，實現更高的運作效率。

“PPP模式下，政府改變過去作為特許權授予者的特殊主體身份，以一個平等的合作伙伴身份與私人企業一起共同投資、共擔風險、共同參與項目建設運營管理的全過程。在項目運作的各個階段，政府與企業是合作伙伴，互相監督。”[1]在PPP模式運作中，企業與政府共同對項目進行確認、設計和可行性研究，發揮企業經營管理的優勢，將先進技術和管理經驗植入項目。項目的設計者與建設者密切合作，通過減少信息不對稱、時間和空間間斷而形成的資源浪費等，提高項目運作效率。

拓展融資渠道，提升公共服務供給效率。PPP融資包括其他渠道融資，重點在于解決資金在時間上的不匹配。融資并不能解決籌資問題，即最后承擔服務成本的資金從哪里來。PPP模式的核心不是單純開創政府性項目融資渠道，而是建立一個具有創造性的節約成本、提升效率的服務提供方式，更多的是依托社會資本的資金、技術和管理等優勢，提高公共服務供給效率。PPP模式要求政府采購服務的方式從傳統的以投入為基礎轉向以產出和績效為基礎。

基礎設施建設的巨大需求和資金嚴重短缺的矛盾，嚴重制約著城鎮質量和功能的提升，地方政府對外舉債手段隨著金融監管環境的變化而變化。長期以來基礎設施投資資金主要靠地方政府顯性或隱性債務，加上土地財政以及其衍生品為基礎的預算外資金，急劇膨脹的地方政府債務可能帶來較為嚴重的金融風險。

公用事業收入穩定、現金流充沛等特點對追求穩定回報的社會資金具有強烈的吸引力。多元化的投資主體有利于發揮政府資金的撬動引領作用，強化地方政府投資計劃及其資本預算約束機制，建立政府信用的外部評價機制，逐步形成強化地方債務約束和透明化的城鎮化融資體制。

加快政府職能轉變，提升公共服務供給效率。經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，加快政府職能轉變，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。建立透明規范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營是順應改革潮流。

過去的公共服務供給中，政企沒有完全分開，城市化過程中地方政府保留較多的行政干預權，形成政府提供服務和市場提供服務并存的“雙軌制”格局。“政府的自信甚至自負導致了公共物品壟斷性的直接生產模式，它所伴隨的高成本、低效率、質量不盡如人意和回應性缺乏不僅損害了公眾對政府的信任，而且無端耗費公共資源，導致普遍的財政拮據”[2]。

在PPP模式中，政府職能由運營者向監管者轉變，促進公共服務提供效率提升的同時，更注重公平與效率的有機結合。在盡可能小的損失效率的情況下實現社會發展公平，同時在盡可能小的損失公平的情況下提高公共服務供給效率。

二、PPP模式中的運行機制創新

PPP模式將帶來公共服務領域諸多方面的革新，亟待厘清PPP模式項目合作中形成的復雜契約關系，規范PPP模式的操作流程和運行機制，加強PPP模式的運行機制創新。

健全合作機制。PPP要求全過程的合作，但是目前個別地方的一些PPP項目缺少全程合作的理念，一些項目三五年至多七八年建成后，政府就負責回購，有的項目則是政府向PPP項目公司購買服務，事先確定每年向PPP項目公司支付多少錢。低風險高收益使得PPP模式在一些地方蛻變為融資渠道，而不是著力于公共服務供給效率的提升，這種PPP模式異化的傾向值得實踐中警惕。政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。對采用建設—移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，不屬于PPP項目范圍。

PPP項目是現代關系性契約形式，不是單純的商業合同。伙伴關系的達成有賴于共同參與、責任分擔、信任及溝通協調機制。PPP模式參與方眾多（投資商、承建商、運營商），組織結構復雜，以經濟利益最大化為目的的社會資本和代表公共利益的政府部門之間協調難度大，合同中必須有社會利益責任的量化指標，對社會資本形成有力和公平的約束。政府部門面對復雜的項目運作亟待提升專業化管理能力，面對多重角色的沖突需要防范道德風險。

PPP模式中社會資本從項目論證階段開始參與項目，而BOT和TOT模式中社會資本從項目招投標階段才開始參與項目。PPP項目中參與各方整合組成戰略聯盟，對協調各方不同利益訴求起關鍵作用，使得政府部門和社會資本的關系發生了根本變化，合作和信任取代了命令和控制式的關系。合作各方就一些需要提起訴訟的問題進行協商，可以達成諒解，免于訴訟。PPP項目是在相互信任的基礎上協議而成，信用保證結構的各參與方是否有能力執行其職責構成項目的信用風險。項目主辦者在尋求各方合作者時，除了考核對方的業績水平、資金實力、管理水平等指標之外，應重點考慮信用可靠性，盡量避免與那些存在不良信用記錄的單位合作。

PPP模式要求政府與社會資本雙方平等合作，注重法治精神、契約精神。PPP模式以各方的信任與協作為基礎，它要求政府與社會資本以契約方式固化業務活動的性質、要求的結果、產品支付費用、價格或收費標準，明確合作方各自的權利義務，建立明確的風險分配機制，以防范和控制PPP模式可能發生的公共風險。不同的PPP項目可以選擇使用不同的契約范本。契約機制涵蓋了從項目談判、確認到終止、轉移或清算各個環節，貫穿于PPP項目的整個過程。作為合作關系，需要利益共享，能夠提供優質、較低成本的公共服務或服務，符合公眾利益即公共部門收益。作為合作方的社會資本，需要有一定的盈利空間，但公共服務的公益性質決定只能是合理的盈利，而非暴利。由于項目條件變化，如后續項目競爭、項目收入下降及政策法規變化，通過雙方合作修正雙方的期望，調整各自的實施方案或合作策略。

健全競爭機制。競爭性安排是PPP項目效率得以提升的重要途徑，但引入的是有限制的競爭機制。社會資本的選擇，融資渠道的招投標，項目產品的市場空間，特許經營權的配置等，都是圍繞資金、產品或權利的價格而進行的競爭。

公共服務關系包含消費者、生產者和安排者，傳統公共服務中政府是服務的安排者和生產者，導致官僚制的高成本和低效率。隨著收入水平和生活水平的提高，減少了公眾對政府提供公共服務的依賴，他們樂于接受市場競爭方式獲得的高品質滿足。從“納稅人付費”到“用戶付費”資源控制權的轉移，公眾對公共服務擁有更大的選擇權。在實行必要監管的條件下引入市場競爭，以保證市場秩序和資源分配效率。保持PPP項目透明度，實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，有助于降低基于復雜性引發的風險，形成公開、公平、有序、競爭的格局。

競爭性談判需要考慮PPP項目招標的復雜性，即PPP項目周期長、綜合性強，確定總體價格和清晰準確的描述標書存在很大困難。通過特許經營競爭使消費者以較低的價格獲得高質量的服務，通過招標、拍賣等方式，選擇出價最高的購買者或服務價格低的投資者，以實現公共利益最大化。同時，政府要防止過度競爭導致項目運營方缺乏可維持性。在資本運作、項目運營、招標采購、合同管理、國際項目管理經驗等專業性、技術性較強的諸多環節的合作中，通過市場競爭借助會計、律師、工程咨詢等專業化中介服務力量。融資和運營合在一起，參與競爭的企業既要有非常強的融資能力，又要有非常強的運營能力，競爭是不充分的。融資和運營相分離的PPP模式可以在資本市場上實現融資成本最小化的目標，在專業運營市場上實現提升運營效率的目標。

PPP項目中公共部門間的協調機制不是競爭。再談判主要是在合同體系生效并被部分履行之后發生的，為了維持項目有效運行而對初始交易條件進行的修正。再談判會削弱PPP項目競爭性招投標成果，因為項目周期長，合作雙方不能預期長期走勢，在項目運作中很難避免再調整，應被視為一種正常機制。

健全監管機制。以公共利益與供給效率為核心展開PPP項目的獨立監管，由公共服務的本質和不完全競爭的狀態決定。科學的監管制度是推進合作伙伴關系的重要保障。政府通過市場進入與退出監管、公共服務質量監管、運行安全監管、競爭秩序監管及價格監管以打破壟斷，實現公共利益最大化的目標，兼顧消費者和運營者的利益。“政府作為PPP模式中公共利益代表，既是項目發起者和參與者，又是項目監管者。明確政府在PPP項目全生命周期中扮演的‘雙重角色和具備的‘雙重職能，是探索政府在PPP項目中定位與管理的前提”[3]。

由資本逐利本質決定，PPP進入企業追求自己利益最大化，與追求公共利益最大化的政府必然產生某種程度的沖突。監管者通過制定規則和采取監管措施限制企業利潤的不合理擴張，以保障公共利益，實現公共利益的最大化。

出資者與監管者目標難協調。國有資產監督管理部門代表政府行使國有資產所有者職能，作為出資人追求企業利潤最大化，而行業監管部門追求公共利益最大化，二者間難免發生矛盾。難以在國有資產保值增值、投資者有較高收益和消費者獲得利益三者之間取得平衡。在PPP項目監督過程中，監管者在一定程度上可以決定誰進入項目，可以限定產品價格，權力誘發尋租，限制尋租行為成為現實問題。

PPP模式的項目周期長、運作復雜，不僅是監管項目建設與運營，還要增加項目透明度，鼓勵公眾參與，完善民主機制，引入社會力量監督政府。建立PPP項目公眾參與機制，保障公眾對PPP項目運作情況進行有效監督。建立及時暢通的信息渠道，保障公眾對PPP項目經營活動的知情權、建議權。完善公眾投訴和處理機制，支持公眾對侵害自己合法權益的行為進行舉報和投訴，并及時依法處理。提高公眾對監督的參與程度，通過消費者協會等組織強化社會監督，保障監督的有效性和公正性。發揮專家、中介組織在公共項目中的作用，集中專業人才的智慧，從消費者代表獲得項目服務評價。不斷完善社會監督體系，使社會監督中成員的構成更合理，消費者代表的確定方法更科學，消費者信息的采集更廣泛。

健全風險分擔機制。PPP模式有效運行的關鍵，是讓對風險最有控制力的一方承擔相應的風險，且承擔的風險程度與合理的收益相匹配。提高公共服務效率是推進PPP模式的目的，實踐證明公共服務領域不僅存在市場失靈也存在政府失靈的現象，于是到20世紀70年代出現再市場化進程，PPP模式掀起發展熱潮。PPP模式介于外包和私有化之間并結合兩者特點，充分發揮政府和企業各自的優勢，由對某一風險最有優勢的參與方來承擔相應風險。按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配項目風險。

以PPP模式實施的項目一般實施周期長、不確定因素多，在融資、建設和運營過程中承擔多種風險，主要包括政治風險、法律風險、信用風險、金融風險、完工風險、生產風險、環保風險、不可抗力風險等。商業風險指經營相關的風險，包括技術風險、市場風險、財務風險、違約風險和管理風險等。通常由政府部門承擔政治風險和法律變更風險，承包商承擔完工風險，運營企業承擔經營管理風險，政府與企業共同承擔不可抗力風險，提高項目抗風險能力。政府取消或調整其所給予項目的稅收優惠、經營牌照、專屬資產使用權等政策支持，或者定向增加項目的稅費負擔等，對項目成敗產生實質性影響。良好的制度供給和穩定的政策框架，是PPP項目風險管理的重要內容。

合理應對資產價格波動與土地財政模式的不可持續性帶來的風險。以土地和房地產為代表的資產市場融資成為地方政府財政和城鎮化資金的重要來源。“一個確定的共識是，新一輪的城市擴張主要由銀行資金投放支撐，而不管是銀行貸款、發行債券或者信托產品又是通過土地杠桿來撬動的。可以說，城鎮化融資過程本質上也是土地不斷資本化過程”[4]。三四線城市房地產市場銷量的持續萎靡印證需求的逐漸飽和，城市基礎建設項目融資對土地抵押物的過度依賴，意味著土地融資的杠桿效應存在著巨大債務風險。PPP項目在其存續期內應有明確的收益，以償還借款，使社會資本收回項目投資并獲得適當的投資收益。項目收益可以來自政府部門支付的服務費，或來自項目運行后向使用者收取的費用，或二者兼有。

健全定價機制。公共服務價格管制的目標是促進社會分配效率、刺激企業生產效率、資源有效配置和維護企業發展潛力。只有使各方利益最優化，PPP模式才具有生命力。如果側重迎合社會資本的偏好，把項目竣工后的公共服務價格定得較高，就會增加人民群眾的負擔，超出他們的承受能力。如果側重迎合他們的贊許和口碑，將公共服務價格定得較低，勢必會影響社會資本進入和運營的積極性。公共服務定價必須考慮多方的訴求，平衡多方利益，取得各方利益的最優化。

公共服務價格對調節公共服務各方利益起著至關重要的作用。以合理價格提供服務是PPP項目公司的責任和義務，是政府、消費者以及PPP項目公司重點關注、相互博弈的中心和焦點。“目前公共項目定價方法以行業平均水平或以效率較高公司成本為基礎，結合公正合理投資回報率制定價格上限。價格上限有利于推廣先進技術，價格上限給企業較大定價權，更適合在一個競爭壓力顯著的產業中應用。按照國際慣例或行業公認的公正合理確定投資回報率，能促進企業追求公平報酬”[5]。

適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。政府部門要重點關注城市公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目，完善價格調整機制，避免公共項目利益分配不當影響社會運行秩序。

政府通過確定價格使企業獲得高于完全競爭時的投資回報，為被監管企業帶來一定利益的同時，對被監管企業形成包括質量標準、最高限價的種種約束。對采用“使用者付費”的領域，理順價格形成和調整機制，制定合理的價格。對社會資本進入微利、非營利領域或采用“政府付費”模式，建立相應的財政補貼機制，形成合理收益預期。

參考文獻：

[1]徐蘭英，王麗娜.試論PPP融資模式的創新性和局限性[J].遼寧工業大學學報（社會科學版），2013（6）.

[2]陳婉玲.公私合作制的源流、價值與政府責任[J].上海財經大學學報，2014（5）.

[3]葉曉甦，徐春梅.我國公共項目公私合作（PPP）模式研究述評[J].軟科學，2013（6）.

[4]羅明琦.地方債治理與我國當前城鎮化融資的政策選擇[J].當代經濟研究，2014（9）.

[5]何壽奎.公共項目公私伙伴關系合作機理與監管政策研究[D].重慶大學，2009.

（作者單位：中共徐州市委黨校）

責任編輯：張功杭