地方政府治理城市垃圾的典型范式及其啟示

李紅星 吳雨樨 孫婷

摘 要：黑龍江省賓縣垃圾綜合治理項目是地方政府治理城市垃圾的典型范式。地方政府將社會主體引入垃圾治理過程中，找到政企合作結合點，充分調動社會主體積極性，允許他們參與社會管理并承擔公共服務生產責任，最終實現地方政府與企業各自的利益訴求。

關鍵詞：地方政府；垃圾治理；治理創新

中圖分類號：F29 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）08-0158-02

一、賓縣生活垃圾綜合治理的實踐

2009年12月，黑龍江省賓縣垃圾處理綜合利用示范項目開始投入建設。項目總投資7 285.58萬元，其主要資金來源包括申請國家投資700萬元，企業與德國泰山天使創業基金聯合投資6 585.58萬元。預計年收入2 439.3萬元，投資回收期4.41年，內部收益率21.46%。

本項目利用間歇式干法沼氣發酵工藝制取沼氣，為小城鎮居民提供廉價清潔燃氣。項目遵循整體規劃、突出重點、分布實施的原則，符合國家的投資要求，符合國家對環境保護的要求。通過對項目的實施，使項目區廢棄的垃圾得到有效處理，充分體現技術的先進性與成熟可靠性，從而在投入與產出之間很好地體現經濟上的合理性。

（一）項目實施主體

該項目實施主體具有多元化的特點，承建單位是黑龍江省龍能燃氣投資有限公司，委托人為賓縣縣政府。黑龍江省龍能燃氣投資有限公司具有多年從事垃圾生產及轉化的經驗，通過引進德國生產工藝，掌握了國際先進垃圾處理技術，為承擔本項目做好充分準備。

（二）項目實施條件

項目區屬于賓縣工業開發區，城市垃圾污水量大，非常適合沼氣工程的推廣，為建設垃圾處理工程提供了良好的基礎條件和充足的原料。黑龍江省大部分村鎮居民都從事過沼氣生產，因此已經積累了較為豐富的沼氣生產和技術推廣經驗。在沼氣利用過程中，人們已經形成了對沼氣的高度認同，企業及社會已經形成穩定的沼氣推廣利用體系，為再生資源的銷售提供了良好的社會與市場環境。

（三）項目經營風險分析

1.敏感性分析

考慮項目實施過程中一些不確定因素的變化，分別對銷售收入、固定資產投資和經營成本作了增加和減少10%的單因素變化對財務內部收益影響的敏感性分析。經分析可以看出，各因素的變化都不同程度影響其內部收益率，其中銷售收入的變化對FIRR的影響最大，其次是經營成本，固定資產投資的影響最小。

2.原材料風險

該項目原材料主要是生活垃圾，如果這些垃圾不能及時進入垃圾處理工程，將對周邊環境形成污染，因此原料的供應基本無風險。

3.技術風險

該項垃圾處理技術采用垃圾厭氧發酵技術工藝。該技術具有投資省、耗能低、產氣率高、操作方便和有利于綜合利用等特點，風險很低，并且在簽訂設備合同時，通過增加保證設備質量、對設備的操作人員進行培訓等條款，來轉移風險。

4.資金風險

該項目建設投資沒有借款，無償債風險。由于該項目流動資金借款很少，因而項目流動比率和速動比率很大，項目每年流動資產可以立即用于償付流動負債的能力較強。

（四）項目實施模式

1.設計原則

（1）資源化原則。該項目在設計之初就把垃圾視為一種有價值的寶貴資源，充分利用垃圾資源是污染防治的重要原則。垃圾經處理后，產出的再生能源（沼氣）具有較好的經濟價值。

（2）生態化原則。物質循環與生態流動是生態學的基本原理之一。賓縣垃圾治理項目始終遵循生態學與循環經濟的指導思想，追求社會生態平衡，通過對縣域垃圾生態化處理，實現縣域的生態系統良性循環。

（3）綜合效益原則。賓縣垃圾治理項目在追求生態效益的同時，一直兼顧社會效益和經濟效益，將垃圾治理與資源再生有機結合起來，使垃圾治理過程也變成了資源再生過程，既消除了環境污染、解決了部分就業問題，同時也通過再生資源獲得了可觀的經濟效益。

（4）可靠性原則。項目實施過程中遵循生產技術先進、再造工藝成熟、產品質量可靠的原則，廠房及生產流水線設計中吸取國外先進的生產工藝和施工技術，使項目質量達到國際先進水平。

（5）管理簡便原則。引進德國管理流程，將人工操作和機器自動控制有機結合，將人工操作難度大且人工成本較高的工作交給機器，采用自動化技術，分別發揮人與機器之所長，提高系統運行管理水平。

2.實施方案

賓縣縣政府在本項目建設過程中承擔的責任主要是向項目建設方提供工業用地50年使用權，對垃圾處理給予50元/噸的補貼，同時政府負責垃圾的收集及將垃圾運送至處理廠。土地補償金由企業承擔，土地出讓金采取先征后返的方式。如果企業使用土地進行抵押，必須提前通知政府。此項目投入使用后，所產生的利潤及所得要依法納稅。

二、賓縣垃圾綜合治理項目各方利益與企業困境分析

（一）各方利益

建設項目投入使用后，政府、項目建設方及社會民眾均會獲得相應利益。

1.企業與政府所獲得的經濟效益

根據收入表、總成本表、損益表計算，投產后產生沼氣和電能，年均銷售收入為2 439.3萬元，年均總成本895.35萬元，利潤1 543.95萬元。項目財務內部收益率（FIRR）為21.46%，項目財務凈現值為6 784.09萬元。政府在為民眾提供公共服務的同時，還能夠獲得本項目利潤所帶來的稅收收入。

2.政府與民眾獲得的環境和社會效益

通過本項目沼氣工程及能源生態模式建設，實現廢棄物的資源利用，消除農牧業和工業加工造成的污染，發展無公害生態農產品生產，促進農牧業的可持續發展，同時優化能源結構，提高人民生活和健康水平，實現人與自然的和諧，可以大大提高項目區人民的生活條件。

（二）企業在經營過程中的困境

1.產能過剩。賓縣城鎮人口規模在15萬左右，每天產生生活垃圾不足200噸，與企業生產規模相比，垃圾數量不能滿足企業生產所需。

2.企業投資能力有限。本項目總投資7 285.58萬元，企業自身投資能力有限，其中大部分投資需要四方籌集，包括國家貸款、社會募集等。

3.垃圾分類困難。在項目投入使用后，企業遇到的第一個困難就是垃圾分類問題。我國大部分城市包括賓縣生活垃圾幾乎沒有分類，但本垃圾綜合治理項目的垃圾處理工藝要求垃圾必須在分類之后才能進行處理，所以，企業在接到垃圾之后，必須進行大量的分類工作，耗費大量時間，增加了人力成本。

4.產品銷售困難。本項目通過垃圾處理產生沼氣和電能。國家規定民營氣站可以介入正常銷售渠道，所以沼氣直接銷售給周邊居民用于生產和生活，但電能的銷售卻受到國家政策的限制。

三、賓縣垃圾治理項目對地方政府的啟示

（一）治理創新對決策層提出更高素質要求

地方政府采用BOT模式供給公共服務在全國并不少見，但賓縣所采用的垃圾處理技術是黑龍江省龍能燃氣投資有限公司從德國引進的生產技術，在我國的投產使用是全國首家。這種決策需要領導者具有敏銳的洞察力，具有更高的膽識和魄力，敢于嘗試，大膽創新。

（二）治理創新需要政府更好履行職能

就垃圾處理項目本身，項目建設方承擔大部分責任，但在垃圾運進處理廠之前，應由政府管理，這里主要涉及垃圾的分類和轉運問題。政府在居民點收集垃圾的時候，可以要求居民分類投放，然后由運輸部門分類運往垃圾處理廠。對于生產能力過剩的問題，政府可以通過設立轉運站的方式，將縣城周邊的鄉村生活垃圾一同收集上來，共同交給垃圾處理廠，從而增加垃圾數量，提高企業經濟效益。

（三）治理創新需要政府加快簡政放權

我國各級政府牢牢把握著對不同項目審批的權限，越到地方，政府權限越小，這在一定程度上限制了地方政府治理創新的空間和范圍。對同一主體，其各方面的相關審批權應在同一級政府，便于協調統一管理，也便于協同一致。對于與地方事務緊密相關的公共事業的審批權應盡量下放給地方政府，使地方政府的決策自主權更大，使決策更有針對性。

（四）加強地方政府間的垃圾協同治理

類似黑龍江省賓縣土地及人口規模的城鎮在全國還有很多，不論垃圾治理還是其他公共事業管理，都可能存在因規模小而浪費生產能力的現象。如果縣鄉政府間能夠加強合作，開展協同治理，共同開發使用同一個垃圾綜合處理項目，則既可以解決各自的垃圾治理問題，同時也可以節約成本，充分利用企業生產能力，實現帕累托最優。

（五）將改革公共服務供給模式作為治理創新的突破口

公共服務應該由政府提供，但不一定由政府自己親自生產。從賓縣垃圾綜合治理項目可以看到，政府可以通過購買公共服務的方式來向公眾提供公共服務，這種方式效率更高，群眾滿意度更高，實現的社會效益更大。