我國檔案業務外包存在問題及對策分析

陳艷

檔案業務外包是指單位組織機構將本單位檔案工作的整理、保管、數字化加工、檔案信息系統建設等全部或部分工作環節交由外部機構來完成的一種管理方式。近年來，隨著社會的發展，特別是各類單位組織機構的增多，使得業務工作中產生的檔案數量呈幾何級的速度增長。加上部分單位已有的進行檔案管理的人力、物力水平已經無法適應迅速增長的檔案管理需求，在這種情況下，尋求第三方機構進行檔案業務外包服務正成為一種趨勢。目前，我國檔案業務外包服務得到了迅速的發展，但是也出現了一些問題。鑒于此，本文在對我國檔案業務外包服務現狀進行梳理的基礎上，就其存在的問題，提出相應的解決對策。

一、我國檔案業務外包的發展現狀

（一）從機構性質上看，主要分為檔案事業服務中心、商業文件中心以及民營檔案外包公司三種類型

我國的檔案業務外包始于二十世紀九十年代，據學者陳忠海、馬雙雙在《2003-2013年我國檔案業務外包研究文獻計量分析》一文中的統計結果，2010年以后，檔案業務外包問題引起了檔案學者們的關注并成為檔案學術研究的熱點之一，可以看到我國在2010年以后的這段時間內，檔案業務外包已經初見規模。另據學者閆曉創在《我國檔案外包服務的發展現狀及前景》一文中對檔案服務外包的分類，筆者在此基礎上，根據我國檔案業務外包的實際情況，從性質上將其分為三類：一是依托于各級檔案行政管理部門的檔案事業服務中心，它屬于檔案行政管理部門的內設機構之一，其職責是提供檔案整理、代存和數字化加工服務等。這類外包機構依托檔案行政管理部門產生，因此它提供的業務外包在安全性、規范性、專業性上都較有保障。例如北京市檔案局館下屬的檔案事業服務中心、上海市檔案局下屬的檔案咨詢服務中心、黑龍江省檔案局下屬的檔案技術服務中心等。二是商業性文件中心，它一般是外資公司在我國投資成立的分公司。其主要提供紙質檔案文件保管、特藏庫電子文檔保管、文件掃描、文件安全銷毀和信息管理咨詢服務等。這類外包機構規模大、成立時間長，業務基礎相對扎實，因此能夠提供較高水平的檔案業務外包。例如美國的信安達和鐵山（IRON MOUNTIAN）公司。其中，信安達公司是我國官方許可的首家從事檔案文件管理服務的供應商。鐵山（IRON MOUNTIAN）公司則是一家成立于1951年的美國企業，它目前主要提供備份與修復資料、檔案文件掃描數字化、檔案管理及儲存等方面業務。三是完全植根于本土的民營檔案外包公司，其提供的服務以檔案整理、數字化加工、檔案數據庫和系統建設為主，近年來這些檔案業務外包公司發展得也較為迅速。

（二）從服務內容看，主要提供檔案整理、數字化加工、檔案代存、檔案數據庫和系統建設、檔案用具銷售等服務。而筆者在實際工作中發現，在購買了檔案外包服務的單位中，出于安全和利用方便的考慮，將檔案寄存托管的單位并不多，其需求較多的集中在檔案整理、數字化加工、檔案信息系統建設等方面。而大多數檔案外包公司或由于受資金、人員、場地等客觀條件的限制，或出于迎合市場需要，除檔案整理、數字化加工外，對其他服務內容涉足較少。

二、我國檔案業務外包存在的問題

（一）缺乏健全的監管制度

從國家宏觀層面上看，已經對檔案業務外包做出了一些原則性的規定。例如：2013年12月27日，時任國家檔案局局長楊冬權在全國檔案局長館長會議上的講話中指出：“在進行檔案數字化外包服務前，應做好涉密和內容敏感檔案的挑選、鑒定、解降密工作，不再涉密的檔案可在解降密后委托外包，仍涉密的檔案則堅決不要外包，特別是仍屬絕密的檔案一律不搞數字化。對外包公司，要進行保密資質審核。”此外，國家檔案局分別于2012年、2013年、2014年印發了《關于切實加強檔案數字化和檔案信息化服務外包管理杜絕失泄密隱患的通知》《關于加強檔案托管中的安全管理杜絕失泄密隱患的通知》《檔案數字化外包安全管理規范》三個規范性文件，對檔案外包中的信息安全保障問題做出了規定。2016年4月，《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》中也提到：“鼓勵檔案社會化服務，加快檔案服務外包系統標準規范的制定。”

從地方層面上來看，已有個別省份出臺了相關規定，例如：廣東省檔案局于2008年3月印發了《廣東省檔案中介機構備案登記管理辦法》。湖南省檔案局于2013印發了《湖南省規范檔案中介服務規定》。上海市檔案局于2016年2月印發了《關于加強檔案業務外包和中介服務管理的指導意見》以及《上海市檔案寄存托管規范（試行）》《上海市檔案數字化外包和中介服務規范（試行）》。但是對于檔案外包機構的制度監管，目前全國絕大多數省份還只是在本省檔案工作發展的指導意見中提出了一些原則性規定，例如湖北等省份在《關于加強和改進新形勢下全省檔案工作的意見》中提到：“規范并支持檔案中介機構、專業機構參與檔案事務；推廣政府購買檔案寄存、整理和數字化服務。”而在規范檔案外包的專項規章制度方面尚屬空白。在檔案業務外包快速發展的情況下，我國相關管理規范的出臺及制定與實踐發展的需求相比較為滯后，很容易出現法律法規與實際工作相脫節的現象，這使得檔案行政管理部門在對檔案業務外包工作的監管上面臨無法可依的困境。

（二）缺乏足夠的行業引導和行業自律

行業自律是一個行業自我規范、自我協調的行為機制，同時也是維護市場秩序、保持公平競爭、促進行業健康發展、維護行業利益的重要措施。行業自律是建立在行業協會的基礎之上的，如果一個行業沒有一個行之有效的行業協會的話，行業自律也就無從談起。行業協會是由某一行業的從業者組建的非盈利性組織，其工作目的是協調行業成員之間的關系，進而形成對行業的監管和保障機制來引導行業的健康發展。從國外來看，1996年成立了國際文件與信息管理服務行業協會PRISM（Professional Records and Information Service Management），其會員已達600余家，遍及5大洲55個國家。在協會的協調下，商業性文件中心得到了有序的發展。而對于我國來說，目前尚未成立一個類似PRISM的行業協會來專門管理或協調外包機構的有序運轉。目前我國的檔案行業協會是各級檔案行政管理部門下屬的檔案學會或協會，其主要職能更側重開展檔案學術交流和研究等，雖然目前已有一定數量的檔案外包公司以會員的身份加入了檔案學會（協會），但筆者查閱了中國檔案學會和多個省檔案學會（協會）的章程，其中未提到具有制定行業規范和守則的職能，因此，目前我國的檔案外包行業缺乏足夠的行業引導和行業自律，使得其發展呈各自為政的狀態。

（三）檔案外包機構水平發展不平衡，服務內容相對單一

就我國目前檔案業務外包機構的總體水平來說，那些機構管理較規范、業務范圍較廣的外包公司大多是外資企業在我國設立的分公司，近年來，隨著我國檔案業務外包需求的增多，一方面已經有少量實力較強的本土民營檔案業務外包機構在管理方式和服務內容上走在了國內同行業的前列。另一方面也有一些外包公司是軟件硬件條件均不達標的“皮包公司”。可見我國檔案外包機構發展并不平衡。

同時，我國檔案外包機構的服務內容也相對單一，以筆者在實際工作中接觸到的外包機構為例，由于受資金、人員、場地等客觀條件的限制，其提供的服務大多數還是以紙質檔案整理和數字化掃描加工為主，對于檔案代存、電子文件管理、信息系統開發等對于場地或技術要求較高的服務內容則很少涉足。

三、提升我國檔案業務外包服務水平的措施

（一）建立健全規范檔案業務外包的制度體系

一是建立行業準入制度，目前我國的檔案業務外包行業尚未建立行業準入制度，甚至存在一些“無照經營”的現象，因此，亟待建立一套對外包公司從業資質的審核制度，從機構的規模、軟硬件條件、人員素質、業務范圍等方面對外包機構的從業資質進行審核把關，提高行業準入門檻，從而確保檔案業務外包質量。二是建立外包服務的考核標準。考核標準的制定可從服務流程和服務內容兩個方面著手，在規范服務流程方面，應明確服務開始前簽訂規范的合同，服務過程中購買外包服務的單位要加強全程跟蹤和質量控制，服務結束后要進行質量驗收；在規范服務內容方面，應出臺檔案外包的國家標準或行業標準，使規范檔案外包業務服務標準有據可依。三是檔案業務外包過程中的檔案實體和信息安全保障制度。對檔案業務外包機構應通過保密資質審核做出規定，并明確一旦在檔案外包過程中發生檔案原件損毀和信息內容泄密的情況，外包公司應承擔的法律責任。

（二）加強對檔案外包的行業引導和行業自律

有效的行業引導和行業自律是一個行業健康發展的保障，在我國目前的形勢下，亟待拓展檔案學會（協會）的職能，使其具有制定行業規范和守則的職能。我國其他行業的行業協會中，如我國的注冊會計師行業，其《中國注冊會計師協會章程》第二章第五條中提到：“擬定注冊會計師執業準則、規則，監督、檢查實施情況；制定行業自律管理規范，對會員違反相關法律法規和行業管理規范的行為予以懲戒。”北京律師協會在其職責中也明確了具有“制定行業規范和懲戒規則，監督、指導和規范會員的執業行為”等職責。可見行業協會有責任也有能力擔負起規范行業秩序，加強行業自律的職責。因此，修訂后的行業協會的職能在原有基礎上還應包括：一是制定有利于行業健康有序發展的行業規范和守則，引導會員企業公平競爭，督促會員企業加強行業自律，維護行業持續健康發展；二是建立獎懲制度，對于表現優秀，成績突出的會員予以獎勵，對違反行業規范，擾亂行業秩序的會員予以懲罰；三是建立對會員企業服務水平的評價體系，定期對會員企業的服務水平進行評估，作為衡量其業務水平和督促其改進服務的手段和措施；四是建立對會員企業的培訓考核機制，外包機構人員的業務水平是做好外包的關鍵，而外包公司往往著眼于經濟利益而忽視提升業務和管理水平，行業協會可以通過建立考核制度，督促會員企業重視人員業務素質，通過舉辦培訓，提升會員企業人員業務水平。

（三）提升檔案業務外包機構管理水平，豐富外包服務內容

對購買了檔案外包服務的單位，檔案行政管理部門應當加強日常檢查和指導，必要時可以深入檔案外包服務的工作現場，實地查看外包機構的工作情況，對外包公司整理或數字化加工完畢的檔案進行抽查或全面檢查，及時發現問題，對存在的問題進行指導和糾正，并督促整改。

檔案業務外包機構應強化責任意識、安全意識和服務意識。在服務過程中應嚴格依據《檔案法》《保密法》等法律法規，規范工作方式和工作流程，保證檔案實體和信息內容在外包過程中的絕對安全。檔案業務外包機構還應在提高工作人員素質和專業水平上下功夫，建立內部考核和培訓機制，只有檔案人員的專業水平提高了，外包服務的質量才能夠有保障。

此外，我國的檔案業務外包機構服務對象目前還是以國家機關和國有企事業單位為主，其服務范圍還基本局限在檔案整理和數字化加工這兩項服務內容，對于其他業務范疇涉足較少。隨著我國當前檔案外包需求的增多，檔案業務外包機構的業務范圍和服務對象也要相應拓展，在提供現有服務的基礎上，還可以提供其他載體如光盤、實物檔案的整理、保管，檔案的修復、縮微以及檔案網站的制作等服務，其服務對象也可以從國有單位向私營、外資企業乃至社會個人拓展。

（作者單位：北京市檔案局（館））